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Experiencias y visiones desde el Sur de las Américas.
Por Tom Cruse |1|
Voy a tratar primero sobre el negocio del agua en el mundo, algo sobre las empresas, sobre los promotores. En segundo término, abordaré los escenarios de conflicto alrededor del agua en Bolivia y la lucha por las reglas locales, la legislación. Por último, abordaré la pregunta: ¿qué significan estas reglas para nosotros?
Sobre el negocio del agua. Como ustedes ya sabrán, este es un negocio enorme. Forbes Magazine lo estimó hace dos años en 400 mil millones de dólares. Es decir, es 30% más grande que el negocio global de farmacéuticos, y representa, por lo tanto, una frontera jugosa y lucrativa. Ninguna de las empresas que están en este negocio es sólo una empresa de agua, y este es un dato fundamental.
Por ejemplo, vemos que RW o Vivendi tiene actividades en agua, pero también en servicios medio ambientales, energía, comunicaciones y, a veces, también en transportes. Además tienen muchos negocios o proyectos cruzados entre ellos. Asistimos, por tanto, a un mundo en pleno proceso de oligopolización -o monopolización-, si lo vemos desde una óptica nacional.
El concepto del negocio es básico -como dijo el gerente general de Suez: el agua es un producto que normalmente sería gratis y nuestra labor es venderla- y tiene sus promotores o habilitadores de mercado, que son principalmente las financieras multilaterales. En el caso de Bolivia existen los lobbistas, o representantes de las transnacionales que interactúan con el gobierno.
Escenarios de conflicto en Bolivia. En cuanto a servicios de agua, la Entidad Reguladora de Saneamiento Básico -asi se llama en Bolivia- regula 72 sistemas de agua y, de ellos, 14 son cooperativas, 7 son municipales y 1 es privado.
Veremos dos casos de privatización en Bolivia, primero el fracasado y luego el exitoso. El fracasado, ya ha sido expuesto aquí, por lo que mi tarea será entrar un poco en los detalles. Primero, es importante recalcar la crisis aguda del agua que se da en Cochabamba y cómo el agua es un reflejo, a la vez que un producto, de la estratificación en la sociedad.
Tenemos tres columnas que dividen las conexiones de La ciudad entre hogares buenos, regulares y malos, en términos económicos. Es decir, tenemos una estratificación dada por el servicio de agua.
El gasto promedio del ingreso en agua en los hogares buenos es del 1 %, y en los más pobres es de un 7 %. El consumo en los hogares buenos sería de alrededor de 700 litros por persona al día y en los malos, 125 litros. En los hogares buenos la expectativa de vida es de 60 a casi 70 años y apenas de 50 años en los hogares malos. Entonces el agua es una ventana, por excelencia, a través de la cual ver la estratificación social, pero a la vez es un aspecto crucial que genera esta estratificación.
Segundo dato: el sistema de aguas es un desastre, sólo está conectado el 50 % de la población, el servicio es intermitente y la calidad del agua mala. Frente a ese cuadro, el Banco Mundial dice: hay que privatizar.
Es importante, sin embargo, ver qué hace el 50 % que no está conectado. Bueno, a través de los años, y con mucho sacrificio, han logrado conectar gente a sistemas de agua local, de los que hay más o menos 400 en Cochabamba. Ahora ¿de quiénes son estos sistemas? Ellos dicen que son de ellos. Yo no discreparía.
Por otro lado, en el entorno cochabambino tenemos las comunidades rurales que son valles con vocación agrícola, minifundios, es decir, pequeñas parcelas, muchos de ellos con sistemas de riegos. En términos cuantitativos, en estos valles de Cochabamba hay 1.035 sistemas, donde participan 81 mil familias, 85 % de las cuales son pequeños regantes. Ese entorno entonces dio lugar a la creación de una instancia de representatividad, que ya ha sido expuesta en este taller.
Hay una gran diversidad en la historia de estos sistemas: algunos datan de tiempos precolombinos y otros republicanos, otros surgieron de la mano de ONGs en los últimos 30 años; por tanto, los conceptos de derechos -y orígenes de derechos- son muy diversos también.
Las unidades gestoras de agua pueden ser igualmente distintas. Pueden ser un conjunto de familias, puede ser una asociación ubicada en una cuenca, una asociación de otras agrupaciones, en fin, hay una multiplicidad de unidades gestoras. También hay una multiplicidad de tipos de agua: los cochabambinos tienen alrededor de 300 términos para referirse a los diversos tipos de agua, es decir, el concepto es extraordinariamente diverso dependiendo de dónde viene y hacia dónde va, por ejemplo.
Un dato básico: hay un predominio de formas no mercantiles o sólo semi-mercantiles de acceso al agua, es decir, se logra acceso por medio de pertenencia a una comunidad, trabajo comunitario y otros medios. Quizás hay un componente monetario también, pero no es necesariamente la base por medio de la cual se accede al agua.
Ese es el entorno en que se instalaba la idea de privatizar el agua, que era el imperativo del Banco Mundial. Los condicionantes llovían: 1996 se condicionó un préstamo de 14 millones a la privatización del agua; el 97, el Fondo Monetario y el Banco Interamericano del Desarrollo, BID condicionaron otros 600 millones de renegociación de la deuda, entre otras cosas, a la privatización de ese mapa. Además, entre los años 94 y 97, las financieras crean la capacidad estatal tanto regulatoria como ejecutoria para llevar a cabo la privatización, porque privatizar no es fácil.
Un detalle: nos han dicho que ha fracasado el Estado en manejar empresas. Bueno, manejar una empresa es difícil, mucho más difícil es regular una transnacional.
La división de la labor en Bolivia es ésta: el Banco Mundial pone las reglas del juego y el BID entra y hace los proyectos más sustantivos. En ese sentido, se han destinado más de 200 millones de dólares desde el año 1995 sólo para temas relacionados con agua -riego, agua potable y otros- y, entre ellos, 88 millones para promover mayor participación privada, apoyar procesos de desarrollo y consolidar el marco regulatorio dentro del cual crearon los zares del agua, la superintendencia del agua, que no responde a nadie, ni siquiera al Presidente de la República y es una figura que ha sido tajantemente rechazada por las organizaciones campesinas desde que apareció.
Hay otro nivel de imperativos y es lo que yo llamo la arquitectura del negocio mismo. Si se quiere entender lo que pasa en Bolivia, hay que recurrir a la Revisión del Gasto Público, donde se establece cómo se va a gastar la plata sector por sector. Allí, en la primera página y en negrita dice: "Ningún subsidio público debe ser otorgado para pagar el aumento de tarifas de agua en Cochabamba, los cuales deben reflejar el costo total de provisión". Es decir, quienes compren el agua tienen que pagar el costo del agua más el costo de inversiones del sistema. Esas son las reglas del juego y eso no se toca.
En segundo lugar, el Banco Mundial manda a las superintendencias. Argumenta que en el contexto boliviano el mandato del superintendente es apropiado. En otros países puede haber conflictos de intereses, dice, pero en Bolivia no preocupa eso, por la alta capacidad técnica y porque cuenta con más recursos que el ministerio mismo. ¿Y por qué cuenta con mayores recursos? Porque al otorgar una concesión, cobra una tasa a la entidad regulada. A mí me suena como conflicto de intereses, es decir, como el lobo cuidando el gallinero.
Luego, el contrato. Había toda una sección sobre las inversiones que debía hacer la empresa. Establecía un área de concesión que incluía una gran proporción de estos sistemas de riego, establecía tarifas necesarias para recuperar inversión, es decir, la gente, pagando, financiaría las inversiones. Sobre eso, una utilidad garantizada de entre 15 % y un 17 %. Yo quisiera estar ganando eso en mi fondo de pensiones.
Además establecía confidencialidad. Ese es un tema que no hemos tocado, pero el Articulo 24.3 dice que cualquiera que se entere del contenido de este contrato y lo haga público, puede ser sujeto a cargos criminales durante el período de la concesión, más cinco años. Es decir, durante 45 años es ilegal saber qué miércoles han negociado, y estas cláusulas de confidencialidad merecen mucha atención de parte nuestra.
Ese es el fracaso. Ahora veamos el éxito, en el caso de La Paz y El Alto.
Primero, se trata de una concesión de 40 años a Suez. Hubo alzas tarifarias, tanto antes como después de privatizar, no cometieron los errores de Cochabamba, es decir, ablandaron a la población antes que entrara la empresa con alzas del 60 % en consumo doméstico, 18 % comerciales, y después otro 20 %. Hubo una dolarización de los precios, que fue revertida en el año 2000 en base a movilizaciones; una reducción de personal de aproximadamente el 30 % e indicios muy fuertes de corrupción. Mencionaré dos -algunas son formas de acción ilegalizadas en Bolivia y otras que deberían serlo-: el padre del Presidente de la República es accionista de la empresa, el Banco Mundial es accionista directo de la empresa y hay una serie de cruces y de intereses empresariales que hacen prácticamente imposible la labor de fiscalizar y controlar a esta empresa.
Ahora, respecto del balance, el problema en La Paz era cómo viabilizar la privatización. La Paz y El Alto son ciudades enormes y pobres, es decir, cómo vender agua a gente pobre y hacer plata. Y la solución era el sistema condominial, una de las buenas prácticas importadas de Brasil, en base a relajar estándares técnicos, es decir, hacer sistemas malos para gente pobre; transfiriéndoles los costos de construcción, mantenimiento y riesgo, y haciendo campañas para que consuman, sobre la suposición de que son indios sucios y no se bañan lo suficiente.
Ese es el discurso al interior del mismo Banco Mundial. Entonces se hace toda una campaña para que la gente consuma más agua, porque de no ser así, pues no hacían plata los señores. Además se dispuso de fuertes subsidios de las agencias de cooperación internacional. Los países nórdicos, de hecho, subsidian investigación y capacitación para que funcione el sistema.
Ahora, es un éxito absolutamente frágil, ellos relatan esto como un gran éxito y de cómo la privatización puede ser, como ellos dicen, pro-pobre. Ahora yo no sé si es pro-pobre porque da servicios a los pobres o porque tantos pobres produce, pero ese es otro tema.
En todo caso está perdiendo plata, no hay ningún incentivo claro para que la empresa haga esa reingeniería, si siguen las cooperaciones internacionales nórdicas enseñando a los indios cómo consumir más agua quizás lleguen a consumir más, pero si desaparece eso, desaparece el consumo y desaparece la ganancia y entonces la empresa se puede retirar.
Y la conclusión clara del analista del Banco Mundial es: no es rentable servir con bajos niveles de consumo y punto. Entonces está tambaleándose este modelo, por el momento parece, sin embargo, que el Banco va a seguir subsidiándolo, porque no quiere que fracase su ejemplo de vitrina.
La otra realidad es el apartheíd del servicio. Es decir: sistemas buenos para ricos y sistemas malos para pobres.
Me referiré muy brevemente a la exportación de aguas. Hay un proyecto grande de exportación de agua del Potosí, al norte de Chile, de demanda de las empresas mineras. En tres años esperan reportar ganancia jugosas y desde el 2000 ha habido tres conflictos al respecto, en los que la gente, los campesinos, algunas autoridades locales y medio ambientalistas, han dicho tres cosas: no replicamos los errores chilenos de agotar los acuíferos sin un plan de explotación de antemano; necesitamos un plan global sobre el cual definir algunos remanentes de agua que podrían ser exportados, pero por medio de un proceso público. Ese es el planteamiento, eminentemente razonable.
Sin embargo, el gobierno hace todo lo contrario y, hoy por hoy, se avecina un cuarto esfuerzo por privatizar, en el que lo que han planteado las comunidades está siendo sistemáticamente violentado.
Tercer ámbito. Primero tenemos servicios; segundo, exportaciones, que es otra área de conflictos y movilizaciones y, por último, la legislación y algunos detalles sobre la Ley 2029 de Aguas, que es la ley de agua potable. En Bolivia ha habido 32 esfuerzos de borrador, de llegar a una Ley de Aguas, pero han sido archivados por una presión y una contradicción fundamental en la sociedad: hay una visión empresarial y hay campesinos muy organizados y capaces de resistirla. Nunca se ha salido de este impasse, porque realmente se trata de un conflicto de intereses totalmente antagónicos.
Sin embargo, las empresas privatizadas necesitan un marco jurídico estable, de otro modo no operan. ¿Qué hizo entonces el gobierno? Sin una ley de aguas, metió una ley de agua potable, una especie de sub-ley y, de contrabando, fue una ley consensuada entre tres personas en la casa de Gonzáles Sánchez de Losada, y aprobada en un paquete de leyes que la mayoría de los diputados de la cámara baja ni siquiera habían leído. Así funciona el legislativo.
El autor de la ley fue un consultor del Banco Mundial, al cual se le pagaron 200 mil dólares, y sus "méritos", crear un tipo de empresa grande que tiene predominios y privilegios por encima de las licencias, renovadas necesariamente a las comunidades, en la fijación de tarifa. El criterio duro para establecer la tarifa es la suficiencia financiera, aunque hace alusiones a sostenibilidad; legaliza las superintendencias, crea una serie de expropiaciones de facto en las áreas de concesión, tanto en sistemas urbanos como rurales. Es decir, evidencia un desconocimiento absoluto de usos y costumbres tradicionales.
Como epílogo, la ley del agua se logró cambiar en más de la mitad, por presión social. Sin embargo, la reglamentación de Ley Marco aprobada en el Congreso, nunca se ha logrado implementar por las presiones de Suez y del Banco Mundial. Así de simple. Un técnico en aguas de la GTZ en Bolivia me dijo: pudo más Suez con una llamada al Banco, que los regantes en la Guerra del Agua.
¿Qué pasaría en estos escenarios con el Acuerdo General de Comercio en Servicios, GATS? Tenemos conflictos del agua y vamos a seguir teniéndolos con estas nuevas reglas supranacionales.
Ahora veamos algunas dudas. ¿El GATS se aplica al agua? Primera duda. Segundo, el GATS implica una liberalización voluntaria. El país tiene que exigir que el GATS se aplique al agua.
Sobre el primer elemento, alguien mencionó que en abril de este año se filtraron algunos documentos en los que la Unión Europea demanda una privatización a todo dar de los monopolios públicos en todo el mundo, como intercambio por el desmantelamiento de sus políticas de protección agrícola.
Es decir, la pretensión está clara y el instrumento por excelencia es el GATS. Entonces, creo que con eso se acaba aquella discusión. Es cierto que las categorías de los servicios a regular son complejas, laberínticas, sí, pero que son extensivas al ámbito del agua en todas sus manifestaciones, también.
Ahora, sobre las listas voluntarias. Ellos dicen: ustedes como gobierno tienen que ofrecer sus servicios para ser sujetos a nuestras disciplinas pero, por otro lado, ellos sugieren a los gobiernos que áreas deberían pensar someter.
Esa lista fue remitida en marzo a Argentina, un país ablandado por la crisis, cuya la capacidad de decir no frente a tales sugerencias es casi nula. Entonces la noción de lo voluntario, de someter servicios o sectores a estas disciplinas, es una farsa.
Otro tanto en Bolivia, en el último repórter de la Organización Mundial de Comercio OMC consideran que los compromisos de Bolivia bajo el GATS son relativamente modestos. Entonces esta modestia debería alterarse, el país debería ser un poco más proactivo para que se vaya sometiendo cada vez más a las disciplinas del GATS.
Esas son las dudas, ojalá ahora un poco despejadas.
Ahora algunas certezas: no existe tiempo para revisar las listas ahora, pero el alcance es absolutamente enorme y todo el menú del Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA se aplicaría a los servicios, entre ellos: nación más favorecida, trato nacional, acceso a mercados. Y la regulación ahora tendría que pasar por onerosas pruebas de menos restrictividad en las medidas adoptadas y regímenes de protección a la inversión. Detrás de aquello, el palo del arbitraje, es decir te sales de la raya y te cae el palo de la demanda.
Quiero mencionar una cosa más: el término transparencia lo manejan dentro del GATS pero es una transparencia muy peculiar, de una sola vía. Transparencia quiere decir allí que cuando llega una transnacional, por ejemplo, a Bolivia, las autoridades están obligadas a mostrarle con lujo de detalles absolutamente todas las reglas, leyes, formas de autorización oficiales dentro de las cuales ellos tendrán que manejar sus negocios. Es decir, el gobierno tiene que mostrar sus cartas. Pero de la otra vía esto no se exige. Es decir, la empresa no tiene que informar absolutamente nada al gobierno o al escenario en torno de política. Entonces esa noción de transparencia hay que reventarla, porque es orweiliana en sus connotaciones.
Sin entrar en mucho pronóstico, tenemos estas reglas del juego y las introducimos en los escenarios de servicios públicos en La Paz y Cochabamba -en el tema de la exportación de agua en el tema de la legislación- y el cuadro se vuelve dramático. Limitaría radicalmente nuestra capacidad de saber lo que esta pasando y, en segundo lugar, de controlar a las transnacionales, frenar formas de mercantilización, como es la exportación del agua del norte de Potosí, y la capacidad misma de ejercer soberanía. Por último, promete más conflicto entre comunidades y transnacionales en condiciones muchísimo más adversas.
La segunda batalla en la Guerra del Agua se libra en los pasillos del Banco Mundial donde en una sala cerrada, absolutamente privada, tres negociadores o arbitros están negociando si Bolivia debería pagar 25 a 100 millones de dólares en compensación a la BIFTEL por, argumentan ellos, la expropiación indebida de su inversión, inversión entendida en este caso como flujo financiero a futuro.
Notas:
1. Director del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral Agrario, CEDLA Bolivia. [Volver]
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