|
|
TERCER MÓDULO
Condiciones de Exigibilidad: Instrumentos, Instancias y Estrategias LegalesIntroducción
Cristián Candía
La prestación de los servicios públicos domiciliarios en una sociedad democrática consiste, esencialmente, en que todos los ciudadanos, en tanto consumidores, puedan contar con la garantía de igualdad de oportunidades en la provisión de éstos. Este es un principio básico, dado que ellos son esenciales para el desarrollo de la comunidad y del país; para mejorar su calidad de vida y generar las condiciones de progreso y bienestar.
En este sentido, la cabeza en la provisión de los servicios públicos debiera ser el Estado. Aquí hay una cosa que es interesante: los Estados tienen esa obligación, aunque sea a través de la provisión pública o generando condiciones para que lo hagan entidades privadas. El tema de la propiedad no es el fundamental, sino el rol de los Estados en torno a garantizar la provisión de estos servicios bajo la lógica de la continuidad, el precio justo, la accesibilidad y otra serie de condicionantes, que permiten que los gobiernos puedan cumplir con la satisfacción de estas necesidades básicas.
Las experiencias que hemos vivido nos han demostrado que no necesariamente estas condiciones hoy en día se cumplen para la generalidad de los servicios básicos y en especial el Agua Potable, a pesar de las modernizaciones y transformaciones llevadas a cabo en los últimos años. A modo de ejemplo, podemos destacar que la mayoría de las privatizaciones de los servicios básicos en la región, se realizaron de manera tan acelerada, que en la mayoría de los casos no se consideraron los intereses básicos de los consumidores. Ello aunque el argumento esgrimido a favor de las privatizaciones de los servicios públicos fue la necesidad de incrementar la eficiencia y ampliar estos servicios. Lo cierto es que en Chile, en el sector de agua potable esto aún no se produce completamente, como tampoco en el resto de América Latina. De hecho en la región las coberturas aún son bajas, (particularmente, la cobertura de agua en Centroamérica), y la calidad de los servicios es todavía deficitaria.
Las privatizaciones de los servicios públicos se implementaron bajo el supuesto de que la intervención privada permitiría resolver estos problemas, que los Estados no habían resuelto porque no tenían recursos para hacer las inversiones necesarias. Sin embargo, en la práctica, esto no era realmente así: Lo que ocurrió fue que los gobiernos de las naciones hiperendeudadas, se vieron en la obligación de priorizar el cumplimiento de sus obligaciones con los organismos financieros internacionales. De este modo, la política pública de estas naciones, fue condicionada al cumplimiento de las reformas y al pago de la deuda externa.
La privatización de los servicios sanitarios ha tenido efectos tremendamente importantes en la población, sobre todo si pensamos en el tema de las tarifas. La evidencia empírica nos revela que dada la alta penetración de empresas transnacionales en la región que proveen servicios sanitarios se estaría constituyendo un mercado internacional del agua, donde los precios se tienden a homogeneizar de tal forma, que el grado de dispersión de las rentabilidades entre un país y otro, tienden a estrecharse.
żY cómo se realiza lo anterior con países que tienen disparidades cambiarías? Básicamente, con la indexación de las tarifas al valor del tipo de cambio. Las tarifas de agua potable tienen una estructura que vincula sus variaciones en torno a las que experimenta el tipo de cambio. Esto, en la región es particularmente importante, toda vez que los tipos de cambio, en general en América Latina, son tremendamente volátiles, producto, principalmente, de la especulación financiera. Creemos que aquí hay un tema grave: tenemos tarifas indexadas al dólar y el dólar a su vez refleja una fuerte volatilidad.
Ocurre que en un escenario de este tipo, los precios de los servicios básicos -como el del agua potable, que es un bien típicamente no transable- empiezan a tomar los ritmos de la especulación financiera. Así, en el momento en que existe un flujo de ingreso de capitales, podría caer el tipo de cambio y así abaratarse relativamente la tarifa. Pero al momento en que se genera salida de capitales -que es lo más frecuente- aumentaría el tipo de cambio y con ello el precio del agua potable. Las tarifas quedan en función de la especulación financiera.
Para nadie es un misterio que América Latina es la región de mayor inequidad en la distribución del ingreso, y por ello es interesante el siguiente fenómeno: La proporción del ingreso que destinan a gastos de servicios básicos los asalariados es bastante mayor a la proporción que gastan, en estos mismos servicios, los sectores que tienen mayores ingresos. Evidentemente frente a una volatilidad cambiaría, por el impacto de está en las tarifas de agua, hace que el consumidor asalariado se empobrezca.
Una situación como ésta, en la que se tiende a consolidar la exclusión social por medio de una mayor mercantilización de los servicios básicos (y en especial del agua), actúa claramente contra los avances democráticos necesarios en los países de la región. Esto resulta sobretodo grave, si pensamos que la región tiene en la actualidad democracias poco consolidadas. La mayoría de los países de la región vienen recién instaurando gobiernos democráticos. Sin embargo, este tipo de políticas públicas no contribuye a ello. Sobre todo en el marco de las garantías al acceso y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, elementos básicos de una convivencia democrática.
En los hechos, la privatización de los servicios básicos y en especial los sanitarios, no han hecho más que configurar nuevos monopolios privados, pero lo que es más grave aún, estos son de carácter transnacional un monopolio público al monopolio privado y peor, transnacional, los que por su naturaleza de operaciones y por stock de capital, tiene un poder coercitivo sobre la sociedad muchísimo mayor del que tuvo alguna vez el monopolio público.
Lo que es peor, esta situación antes descrita, se dio en ausencia de marcos regulatorios adecuados, o en el peor de los casos, algunos de ellos tremendamente permisivos para los inversionistas extranjeros.
Si nos atenemos al interés público, el marco regulatorio debiera (y debió) ser generado ex-ante de cualquier proceso privatizador. Además, estos debieran ser muy rigurosos y transparentes, con claridad de objetivos, de fines y medios y, fundamentalmente, asegurar el cumplimiento de principios democráticos. Si nosotros pensamos que estamos hablando de sociedades capitalistas, sociedades que se orientan hacia la producción para el consumidor, el derecho del consumidor debe ser considerado en este ámbito como un derecho humano y, de hecho, cuando en la Carta Fundamental se habla del derecho a la vida, se puede inferir que el acceso al agua potable es uno de los derechos básicos que dan origen a ésta.
En ese sentido, si aseguramos este derecho, estaríamos asegurando el cumplimiento de los mandatos de los derechos humanos o de los derechos económicos, sociales y culturales.
Es importante visualizar que la participación del sector privado en la provisión de agua potable, cualquiera sea el argumento que la sostenga, es solamente un medio y no puede ser un fin en sí mismo, como se ha planteado en las políticas públicas en la región, porque el fin no es otro que el de mejorar el aprovisionamiento del principal servicio público.
La idea no es demonizar la propiedad privada, sino pensar en una fórmula en la cual se podría generar una convergencia de intereses, sobre la base de asegurar los derechos a los consumidores.
Para avanzar en este sentido, creemos que los consumidores debieran participar de alguna forma en las agencias reguladoras y participar en la definición de las políticas de privatización y también de regulación, de tal forma de transparentar esos procesos. Por ejemplo, la discusión de las tarifas, creemos que ellas deben obedecer más bien a la lógica de la capacidad de pago del consumidor, que a la lógica de la rentabilidad de la empresa. Porque se da que las empresas transnacionales descreman el mercado y orientan su flujo de inversiones hacia ese segmento, de tal forma que en determinado momento los costos son decrecientes para el segmento más alto, pero para los segmentos más bajos -porque no ha habido inversión- se vuelven tremendamente crecientes, como es el caso de las 800 mil personas que aún carecen de acceso al agua potable en la Décima Región.
Solamente la representación y la participación de los consumidores, en el ámbito regulador, podría reparar el déficit democrático que hubo en el inicio del proceso privatizador.
El tema de los derechos de los consumidores tiene que ver con los servicios de calidad, y cuando hablamos de calidad estamos hablando de que estos sean suficientes. En el caso específico del agua, estamos hablando de que el agua se vincula con salud, con seguridad alimentaria y con medio ambiente. Por tanto, estamos hablando de un derecho que es global y que tiene implicancias mucho más amplias sobre la población que las que podría tener cualquier otros servicio (como lo es un servicio de seguro de un vehículo, por ejemplo), y esto es lo que creemos debiera estar encabezando la discusión.
Contrastadas estas condiciones ideales con la realidad, no hay ninguna experiencia en América Latina que demuestre que los servicios de agua debieran haber sido privatizados. El caso más patético que nos tocó conocer fue el de Nicaragua, donde el FMI le exigió al gobierno que subiera las tarifas de agua contra un la otorgación de un crédito, Nicaragua tiene un 50 % de cobertura de agua y menos de un 15 % de saneamiento de alcantarillado, además no tiene continuidad en el servicio. Aún así el Fondo exige la adopción de precios internacionales, en una sociedad que no es capaz de pagar el precio actual del agua.
En el mismo momento que ocurrían estos hechos nos enteramos que UNIÓN PENOSA, empresa española, publicitaba en sus páginas web que dentro de sus planes de inversión estaba la compra de la empresa pública nicaragüense de agua potable.
Lo expuesto, nos revela que hay una concertación de intereses entre las Instituciones financieras internacionales y las grandes empresas transnacionales, quienes aparentemente diseñan estrategias que les permiten acceder a la apropiación de las empresas públicas de servicios sanitarios, aún cuando la propia OMC y las instituciones de crédito sostengan que no su objeto no es privatizar el agua. La evidencia muestra cómo se concretan estas situaciones.
Uno de los planteamientos que sale de esta experiencia es que cualquier caso de este tipo debe ser sometido a plebiscito y esa es una cosa que habría que rescatar de lo que se intentó aquí, en el caso de ESSBIO. Lamentablemente el gobierno democrático no fue capaz de introducir el sentimiento ciudadano en el proceso privatizador. Debiera ser una condición el realizar plebiscitos al momento en que se privatiza un servicio público.
Ahora, si revisamos experiencias interesantes desde la lógica más regional, vemos que se acaba de formar una Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas.
Es decir, los reguladores, al verse en la imposibilidad de operar contra monopolios transnacionales de carácter global, decidieron constituir una asociación, en la que convergen países como Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. No están todos los de la región, pero aparece como una muy buena iniciativa, porque reconoce la necesidad de la cooperación entre países en el ámbito del agua, toda vez que la apertura económica lleva desafíos regulatorios y es a través de la cooperación de los reguladores de la región que se podrán enfrentar estos retos.
Creemos que esto es un avance en la perspectiva de entender el problema del agua desde los
reguladores. Hay que reconocer que también tenemos un problema de déficit democrático en los
reguladores, porque ellos no consideran las opiniones y los planteamientos de las organizaciones de consumidores y de la sociedad civil, en general, pero esta concertación sin duda es un avance que se podría reconocer como significativo.
Creemos que se debe revalorizar el rol del Estado y del control de la sociedad civil en la regulación de estos aspectos, a fin de lograr este equilibrio: un equilibrio entre la lógica del funcionamiento de los servicios y la satisfacción de las necesidades de la población, superando la estrechez del mercado.
Concluyo señalando que los servicios públicos son, particularmente en el caso del agua, esenciales para el desarrollo de la sociedad y la calidad de vida de las personas. Y por lo pronto, los conceptos de cuidado, educación y ética en la provisión, deben ser extremados.
Otra necesidad fundamental es la de vincular el proceso educativo al uso del recurso agua y, eventualmente, en el caso de la educación no formal, esta responsabilidad debiera ser de cargo de las empresas trasnacionales y no del Estado.
En la lógica de los derechos, el primer derecho básico de los consumidores es el de la satisfacción de sus necesidades básicas, entre las cuales la provisión de servicios públicos y, en específico del agua, debiera ocupar un lugar primordial. El rol del Estado debiera ser el de generar regulaciones fuertes y en pro de la ciudadanía, mediante una legislación progresiva hacia los usuarios y consumidores, por sobre una legislación proclive a garantizar rentabilidades a las transnacionales.
Ahora, la importancia que el agua tiene por lo menos para una política de consumidores, está señalada en las directrices de la Dirección del Consumidor de las Naciones Unidas, que contemplan un apartado específico referido a este tema. Son estas directrices las que deben ser las bases de un planteamiento nacional y regional y, en ese sentido, la creación de esta Asociación de Reguladores podría ir en un buen camino. Sin embargo, insisto, debiera incorporarse a los consumidores para darte un real sentido democrático y promover una legislación regional en torno a la regulación del agua potable.
Nota editorial: Prohibida su reprodución o copia en otros sitios web sin autorización previa y fehaciente del Equipo Nizkor. © Equipo Nizkor, abril de 2006