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RESOLUCIÓN DEFENSORIAL Nș 019-2001/ DP del 30 de mayo del 2001
que aprueba el Informe Defensorial Nș 57
«AMNISTÍA VS. DERECHOS HUMANOS:Buscando Justicia» (1)VISTOS:
Primero: Antecedentes.- A través del oficio Nș 081-01-MINJUS/DM, de fecha 23 de enero del 2001, el Ministerio de Justicia solicitó a la Defensoría del Pueblo una opinión institucional sobre la validez de las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492. Posteriormente, el 14 de marzo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia en el Caso Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú), condenó al Estado peruano por incumplir lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señalando expresamente que las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492, carecen de efectos jurídicos.
Segundo: Problemas que plantean las leyes de amnistía.- Existen algunos problemas centrales respecto a la validez de las leyes de amnistía y de sus actos de aplicación y efectos, que deben afrontarse para dilucidar la conformidad de tales normas con la Constitución y las obligaciones internacionales del Estado peruano en materia de derechos humanos. Estos problemas deben evaluarse a partir de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Barrios Altos.
A juicio de la Defensoría del Pueblo, las principales cuestiones planteadas están referidas a la validez de la Ley Nș 26479 y a su actos de aplicación, así como de las resoluciones de absolución, sobreseimiento, condena o aplicación de las leyes de amnistía, dictadas en la jurisdicción militar por la comisión de delitos contra los derechos humanos. Asimismo, respecto a los alcances de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492. Y, finalmente, en relación a la validez de la Ley Nș 26492, que limita el ejercicio del control difuso respecto de la Ley Nș 26479.
Tercero: Informe Defensorial «Amnistía vs. Derechos Humanos: buscando justicia».-
Ante esta situación, la Defensoría Adjunta en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo elaboró un Informe Defensorial en el que se analizan los alcances y límites de la amnistía a la luz de la Constitución y los tratados sobre derechos humanos suscritos por el Estado peruano. El citado informe formula puntuales conclusiones y pautas destinadas a garantizar el adecuado cumplimiento de la sentencia del Corte Interamericana de Derechos Humanos de fecha 14 de marzo del 2001 por parte del Estado peruano.
CONSIDERANDO:
Primero: Competencia de la Defensoría del Pueblo.- De acuerdo al artículo 162ș de la Constitución y al artículo 1ș de la Ley Nș 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, esta institución se encuentra configurada como un órgano constitucional autónomo encargado de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad. En el presente caso, las leyes Nș 26479 y Nș 26492, constituyen normas que impiden las investigaciones sobre violaciones a derechos humanos y la eventual reparación por estos hechos, afectando también con ello el derecho de las víctimas y sus familiares a acceder a la justicia y a la verdad.
Si bien la Defensoría del Pueblo de acuerdo a su mandato constitucional establecido en los artículos 161ș y 162ș de la Constitución, así como en su Ley Orgánica, no es un órgano consultivo de los poderes del Estado y las entidades públicas; el tema planteado trasciende el interés sectorial de alguna entidad estatal, para vincularse directamente con el núcleo de la función defensorial en materia de defensa de los derechos fundamentales.
En este sentido, a juicio de la Defensoría del Pueblo, dilucidar la validez o no de las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492 y su actos de aplicación, tiene una indiscutible trascendencia general que forma parte de su mandato constitucional. Ello en la medida que se encuentra en juego la solución al problema de la impunidad frente a violaciones a los derechos humanos, cuya importancia se extiende no sólo al futuro de los mecanismos internos de protección de los derechos humanos, sino incluso a las posibilidades de defensa que se brinda en el ámbito internacional.
En consecuencia, se hace necesario para la Defensoría del Pueblo analizar la validez constitucional de las normas en cuestión, así como los efectos internos del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente en cuanto declara que las mencionadas leyes de amnistía carecen de efectos jurídicos; asimismo, le corresponde promover su adecuada ejecución. Ello resulta de singular importancia, ya que se trata de facilitar al Estado peruano el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales e internacionales en materia de protección de derechos humanos, investigando, juzgando y sancionando a los responsables de estos hechos.
Segundo: Las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492 violaron derechos y principios constitucionales.- Las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492 no se ajustaron a los parámetros que corresponden a un Estado constitucional y democrático de derecho. Así, no obedecieron a ninguna situación excepcional y menos aún a razones de justicia. Por el contrario, impidieron la investigación, juzgamiento y sanción de graves violaciones a los derechos humanos, garantizando la impunidad de sus autores pues se les sustrajo de la acción de la justicia. Estas leyes de amnistía fueron expresión de un supuesto de desviación del poder ya que por motivaciones Ąlegítimas se utilizó una institución jurídica y una potestad del Congreso con fines distintos a los constitucionalmente previstos, a fin de permitir la impunidad de los responsables.
En consecuencia, las leyes Nș 26479 y Nș 26492 no respetaron el contenido esencial de los derechos fundamentales, al impedir a las víctimas y sus familiares el acceso a la justicia, a la verdad y a contar con garantías judiciales para la defensa de sus derechos reconocidos por los artículos 1ș, 3ș y 139ș inciso 3) de la Constitución. Asimismo, las leyes citadas han impedido la reparación por el daño sufrido y que el Estado cumpla con su deber de garantizar la vigencia de los derechos humanos previsto por el artículo 44ș de la Constitución. Este deber de garantía del Estado implica la obligación de investigar, procesar y sancionar a los violadores de derechos humanos. Por su parte, la Ley Nș 26492 resulta manifiestamente inconstitucional pues limita la facultad de control de constitucionalidad de las normas por parte de los jueces (control difuso) establecida por el artículo 138ș de la Constitución.
Tercero: El Tribunal Constitucional no se pronunció sobre la constitucionalidad de las leyes Nș 26479 y Nș 26492. Posibilidad que los jueces hagan uso del control difuso e inapliquen tales normas. La sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 28 de abril de 1997 en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492, no convalidó ni confirmó dichas leyes como constitucionales. En efecto, dicha sentencia se limitó a señalar que habían agotado sus efectos en el tiempo antes de su constitución como Tribunal, declarando improcedente la demanda. De este modo, el Tribunal Constitucional no efectuó un juicio de constitucionalidad sobre estas normas, por lo que se encuentra expedita la posibilidad de cuestionar las leyes Nș 26479 y Nș 26492, en sede judicial, a través del control difuso de constitucionalidad. Por lo demás, el propio Tribunal Constitucional sostuvo en el cuarto fundamento de su sentencia que "si bien dictar amnistías es una facultad exclusiva del Congreso, con base en la Constitución, ésta tiene que aplicarse en consonancia y coherencia con el resto del ordenamiento constitucional, es decir, la prerrogativa de dar una amnistía no es ni puede ser absoluta".
Cuarto: La cosa juzgada tampoco tolera la impunidad: la negación de efectos jurídicos a los actos de aplicación efectuados al amparo de las leyes de amnistía. La no aplicación por los jueces de las leyes Nș 26479 y Nș 26492, a través del control difuso de constitucionalidad, no es suficiente para solucionar el grave problema de impunidad existente, toda vez que tales normas ya fueron aplicadas a casos concretos, y porque además, de acuerdo al inciso 13) del artículo 139ș de la Constitución, la amnistía produce los efectos de la cosa juzgada. Para ello se requiere que en vía de «principio emergente» del Derecho de los Derechos Humanos, la no aplicación por inconstitucionales de las leyes de amnistía por el Poder Judicial, no sólo implique la negación de sus efectos jurídicos sino que también comprenda a sus actos de aplicación y efectos, incluyendo, a la cosa juzgada.
La solución planteada frente a esta grave situación de impunidad, encuentra respaldo en el ordenamiento constitucional -por las características excepcionales del problema de impunidad-, ya que es el resultado de ponderar los principios que se encuentran en conflicto, relativizando de manera condicionada la vigencia de los principios de cosa juzgada, «ne bis in ídem»-es decir la prohibición de un nuevo proceso sobre los mismos hechos- y prescripción. En definitiva, la Defensoría del Pueblo, considera no sólo que la autoamnistía no debe permitir la impunidad, sino que tampoco la cosa juzgada basada en una ley de autoamnistía debe consentirla.
Quinto: Corte Interamericana de Derechos Humanos: las leyes de amnistía Nș 26479 y Nș 26492 carecen de efectos jurídicos.- La Corte, consideró "que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas". Asimismo, calificó a las leyes Nș 26479 y Nș 26492, como leyes de "autoamnistía" reconociendo de este modo que fueron el fruto de un acto de desviación de poder, en tanto el poder político de turno utilizó esta institución jurídica, para conseguir fines contrarios a los constitucionalmente establecidos y garantizar la impunidad de los responsables.
La Corte precisó que las leyes Nș 26479 y Nș 26492. impidieron a los familiares de las víctimas y a las víctimas sobrevivientes de la ejecución extrajudicial en Barrios Altos, que fueran oídas por un juez, de acuerdo al artículo 8.1 de la Convención Americana. El fallo también señaló que estas normas violaron el derecho a la protección judicial reconocida en el artículo 25ș de la Convención Americana, así como en el inciso 1) de su artículo 1ș, pues impidieron la investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables. Asimismo, de acuerdo a la Corte, las normas en cuestión resultan incompatibles con el artículo 2ș de la Convención Americana que establece la obligación de los Estados Parte de adecuar su legislación interna para garantizar los derechos reconocidos en ella.
Por estas consideraciones, la Corte resolvió por unanimidad declarar que las leyes de autoamnistía son incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y "carecen de efectos jurídicos, y no pueden seguir representando un obstáculo para la investigación de los hechos que constituyen este caso ni para la identificación y el castigo de los responsables, ni pueden tener igual o similar impacto respecto de otros casos de violación de los derechos consignados en la Convención Americana acontecidos en el Perú". En base a ello, dispuso que el Estado peruano "debe investigar los hechos para determinar las personas responsables de las violaciones de los derechos humanos a los que se ha hecho referencia en esta sentencia". De este modo, la Corte confirmó el principio emergente de los derechos humanos, según el cual, las leyes de autoamnistía de graves violaciones de derechos humanos carecen de efectos jurídicos, vicio que también se extiende a los actos de aplicación y sus efectos, ya que es la única manera que el Estado peruano cumpla con su obligación de investigar, sancionar a los responsables y reparar a las víctimas.
Sexto; Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: su obligatorio cumplimiento por el Estado peruano.- El Estado peruano se encuentra obligado a cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la medida que es parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y aceptó la competencia contenciosa de la Corte. Para su cumplimiento no se requiere reconocimiento, revisión ni examen previo alguno a nivel interno, sino simplemente que se siga el trámite de ejecución previsto en el artículo 40ș de la Ley Nș 23506, Ley de hábeas corpus y amparo, y el artículo 151ș de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues dicha sentencia obliga a todos los funcionarios y entidades del Estado.
Ajuicio de la Defensoría del Pueblo, la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Barrios Altos tiene alcance general, debido a la naturaleza normativa del acto violatorio: las leyes Nș 26479 y Nș 26492. Estas leyes al ser incompatibles con la Convención, no pueden serlo sólo en el caso Barrios Altos, sino además con relación a todos los supuestos de violaciones a los derechos humanos en los que ella resulte aplicable. De esta manera, su ejecución corresponde fundamentalmente al Ministerio Público y al Poder Judicial, lo que no impide adoptar medidas legislativas o de otra naturaleza destinadas a facilitar su cumplimiento.
SE RESUELVE:
Primero: APROBAR el Informe Defensorial Nș 57 denominado «Amnistía vs. Derechos Humanos: buscando justicia» elaborado por la Defensoría Adjunta en Asuntos Constitucionales y DISPONER su publicación y difusión.
Segundo: ENCARGAR a la Defensoría Adjunta en Asuntos Constitucionales el seguimiento de la presente resolución.
Tercero: REMITIR el informe defensorial y la presente resolución, al Presidente Constitucional de la República, a los Ministros de Justicia, de Defensa y del Interior, a los miembros del Ministerio Público, del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, a las Comisiones de Derechos Humanos, Justicia y Constitución del Congreso de la República, a las instituciones de la sociedad civil que promueven y defienden los derechos humanos, así como a los miembros de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Cuarto: INCLUIR la presente resolución en el Informe Anual al Congreso de la República, conforme lo establece el artículo 27ș de la Ley Nș 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.
Regístrese, comuniqúese y publíquese
Walter Albán Peralta
Defensor del Pueblo (e)
1. Publicada el 31 de mayo del 2001
