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DERECHO AL DESARROLLO RURAL
Stella Mary García
Víctor Bareiro
Base - Investigaciones Sociales
Bibliografía
1. Consideraciones InicialesEl Desarrollo Rural debe entenderse como un proceso de modificación hacia el mejoramiento de vida de la población campesina en el plano económico, político, social, cultural y ambiental. Su importancia radica en que la población paraguaya no tiene la tradición de mirar complejamente los fenómenos sociales más trascendentes, lo cual implicó no pocas veces dejar los problemas rurales y su resolución en manos de organizaciones y poblaciones carentes de los recursos necesarios para enfrentarlos.
Se entiende que la problemática del desarrollo rural en el país es de carácter nacional, por tanto los impedimentos para avanzar significativamente, son no sólo los referidos a la existencia del latifundio, sino también la ineficacia por parte de las instituciones directamente responsables -principalmente las instituciones estatales- las que en alguna medida incorporaron y consolidaron los vicios tradicionales del aparato estatal paraguayo de décadas anteriores, y la escasa trascendencia e impacto de los planes y proyectos (organizacionales, institucionales y ministeriales), así como la necesidad -nunca entendida políticamente- del fortalecimiento de coordinaciones colectivas rurales a nivel nacional, entre otros.
Al hacer referencia a la ineficacia de las instituciones directamente responsables del desarrollo rural por reproducir los vicios tradicionales del aparato estatal paraguayo de décadas anteriores, conviene aclarar que esto puede evidenciarse en:
a) la elaboración de programas y la implementación de tareas que responden no en pocos casos, más que a las necesidades de la población rural, a la justificación de los salarios percibidos por los funcionarios;
b) los lentos procesos de diálogo y negociación de los funcionarios ministeriales y estatales en general con los actores más directamente involucrados en el proceso de desarrollo rural;
c) no se registran resaltantes avances de estrategias estatales en la optimización de los recursos de cooperación internacional, en favor de las necesidades mas imperiosas de la población rural.
El desarrollo rural puede constituirse en el eje fundamental para el desarrollo nacional al generar empleos en las diferentes ramas de las actividades vinculadas a los insumos de origen agrícola, por tanto, de producirse un desarrollo rural adecuado a las necesidades, se generaría una mayor oferta de puestos de trabajo, absorbiendo gran parte de la mano de obra de la población económicamente activa (PEA), y se podría pensar en la reactivación de un proceso de crecimiento económico.
Al hablar de la leve trascendencia en los planes y proyectos (organizacionales, institucionales y ministeriales), del marginamiento y persecución a las coordinaciones colectivas rurales a nivel nacional, se está llamando la atención también a la relación que existe entre esa ineficacia y el papel que juegan los pobladores/productores rurales organizados en el logro de las metas del desarrollo rural.
Esto significa que así como urge el abandono de los vicios tradicionales estatales por parte de las instituciones involucradas en el tema y la incorporación de herramientas participativas y democráticas, a nivel de los movimientos sociales del sector rural, también urge el abandono de las luchas puntuales, dando paso a la consolidación de la participación ciudadana y el establecimiento de las relaciones democráticas en los movimientos y coordinaciones de organizaciones de base del sector.
A los dos aspectos mencionados anteriormente, se suma un aspecto que contribuye al desarrollo rural, que es la cooperación técnica y financiera de los organismos internacionales (FAO, Banco Mundial, JICA, GTZ, BID, entre otros). La importancia de la contribución de estas organizaciones radica en la posibilidad de creación de bases para la autosuficiencia por parte de la población rural en el futuro. Tales organizaciones en el presente, buscan modificar el uso de recursos, los derechos y deberes asociados con el uso de la tierra, el agua y los bosques, el funcionamiento de los mercados y precios, y el acceso a la información, el capital y los insumos (Alatorre, 1993), por tanto la complejidad de esos aspectos contribuiría a la autosuficiencia y participación en los diferentes aspectos de la vida social.
Siendo que en el pasado, el concepto de lo rural se relacionaba con las actividades productivas agropecuarias y el modo de vida que se reproducía en función a ésta, la participación de la cooperación internacional contribuye en la ampliación de esa percepción, colocando a los servicios, la industrialización y la comercialización de los productos extraídos de la naturaleza, como niveles de la intervención humana, en el cual al mismo tiempo en que saca provecho de la naturaleza, se pueden implementar mecanismos de conservación de los recursos naturales necesarios para el desarrollo humano en el plano integral.
El desarrollo rural integra hoy configuraciones relativas a formaciones sociales a nivel local y regional, toda vez que las políticas sectoriales se encuentran inmersas en el actual ordenamiento económico regional, lo cual implica el desarrollo de estrategias de descentralización, desconcentración y activa participación de los ciudadanos en la obtención de los recursos que satisfagan sus necesidades (Palau, 1996).
No se puede hablar de un significativo desarrollo rural, si no ha mejorado la calidad de vida de los productores rurales, si no ha existido un avance substancial en cuanto a transferencia tecnológica, si no ha mejorado la comercialización, y por sobre todo, si el avance del aspecto laboral, es decir, si los logros a nivel productivo no dan pasos hacia adelante en la economía nacional juntamente con el aspecto organizativo de los actores rurales.
En este sentido, es imprescindible que tanto las instituciones y organizaciones que trabajan en al ámbito del desarrollo rural, como los movimientos sociales rurales participen más activa y decisivamente, fortaleciendo acciones a nivel comunal y regional, y ubicando acertadamente su papel en el contexto nacional y global. Merece especial atención el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas y unidades de producción familiar, en relación a las acciones locales y comunales de aquellos sectores y grupos que tienen menos accesos a los recursos, sobre todo incorporando adecuadamente los enfoques de género, preservación de los recursos ambientales, etc.
En el plano cultural, el espacio rural paraguayo muestra a la agricultura familiar de base campesina como un grupo organizativa y productivamente importante en el país, por lo cual urge incorporar medidas que establezcan un perfil de estas formas de producción, en sintonía con las estrategias de desarrollo nacional y regional.
Si bien el predominio de la fuerza de trabajo familiar y el uso de tecnología propia diversificó la agricultura, sobre todo con el ingrediente típico de la cría de animales domésticos, mostrando cierta equidad en el acceso a alimentos (producto de autoconsumo), la transferencia de tecnologías se hace necesaria dado el nivel de competitividad que se exige con la integración regional.
2. Instituciones intervinientes en el desarrollo ruralLas instituciones que esencialmente trabajan en el área rural son el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Instituto de Bienestar Rural (IBR), Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENSA), el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), el Servicio Nacional de Salud Animal.
Además de éstas, existen otras instituciones vinculadas con el Sector Agropecuario tales como la Dirección de Censos y Estadísticas Agropecuarias, el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), la Oficina de Fiscalización de Algodón y Tabaco, el Frigorífico Nacional, la Dirección de Comercialización, la Dirección General de Registros Públicos y la Dirección de Caminos Vecinales.
En relación al Ministerio Público encargado de la Agricultura y la Ganadería, cabe mencionar que tiene entre sus deberes designados en el artículo 3 de la ley orgánica Nº 81 de 1992, funciones que deben ser resaltadas tales como:
- a) Establecer una política de desarrollo sostenible,
- b) Participar en la formulación y ejecución de la política global y planes nacionales de desarrollo económicos, sociales y ambientales,
- c) Promover, orientar y proteger las actividades productivas agropecuarias, forestales y agroindustriales
- d) Velar por la prestación y restauración de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, y
- e) Implementar la política de uso de la tierra.
El gabinete del ministro cuenta con una Dirección de Censos y Estadísticas Agropecuarias; una Dirección General de Planificación, una Dirección de Comercialización, una Dirección General de Cooperativismo y una Biblioteca Nacional de Agricultura (art.8 y ss.).
De la Subsecretaría de Agricultura depende el Consejo de Coordinación de la Agricultura y cinco Direcciones: de Investigación Agrícola; de Educación Agraria, y de Defensa Vegetal.
Como puede observarse, el Ministerio de Agricultura y Ganadería cuenta con grandes recursos en términos de estructura organizativa y funcionarios calificados, sin embargo, esta institución no trabaja en forma coordinada con los destinatarios de los programas del Ministerio. Hasta ahora no ha establecido un estrecho mecanismo de comunicación con las organizaciones campesinas, en consecuencia el Ministerio de Agricultura continúa siendo una institución verticalista y cerrada, que funciona anteponiendo los intereses políticos partidarios en lugar de apoyar el proceso de desarrollo social en el campo. En la práctica, el MAG, atenta contra los derechos sociales y económicos de los agricultores pobres, pues en lugar de servir como institución que combate la pobreza, utiliza la mayor parte de sus recursos para mantener un funcionariado dispuesto a trabajar privilegiadamente por el partido de gobierno y no en favor de los campesinos.
En este sentido conviene resaltar que el Estatuto Agrario define el bienestar rural como: la transformación de la estructura agraria del país, mediante un sistema justo de distribución de la tierra, asistencia técnica, organización del crédito , la producción, y otros que no ha logrado el IBR, ni en general el Estado paraguayo (Hernández, 1996 ).
El IBR es dirigido y administrado por un consejo formado por el comité ejecutivo (no existiendo un claro informe sobre qué órgano específicamente), al que no pueden pertenecer propietarios de latifundios o personas relacionadas con empresas que lo posean. El Ministro de Agricultura y Ganadería puede convocar a sesión y tiene derecho a voz (Ley No.852,arts.5 a 9). Las atribuciones y deberes del Consejo están confundidos en un sólo artículo de la ley, el No.10, y las (os) más resaltantes son, entre otros: autorizar la venta, permuta o arrendamiento de sus inmuebles, así como la adquisición de los bienes destinados a su política agraria. Formular los planes que corresponda para cumplir la colonización y otras finalidades. Lotear tierras de su patrimonio, para fundar colonias y asentamiento.
También debe adoptar planes regionales para crear industrias transformadoras en la colonia y conceder créditos al efecto, fomentar la repatriación de paraguayos, propiciar la redistribución de la población conforme a las necesidades del país, promover la inmigración y proceder a su control y selección, ejecutar las disposiciones del estatuto agrario, de la ley de colonizaciones y urbanizaciones de hecho y la de parcelación proporcional.
Referente al Instituto de Bienestar Rural (IBR), se puede mencionar que ha reemplazado al Instituto de Reforma Agraria (IRA) desde 1963, siendo el encargado de aplicar el Estatuto Agrario,y teniendo como función la transformación de la estructura agraria del país, a través de la incorporación de la población campesina en el Desarrollo Social de la nación. Esto, mediante soluciones legales que permitan resolver los conflictos colectivos derivados de los problemas de la tenencia de la tierra.
La ley número 852 se refiere a la creación del IBR, y la 854 es la ley del Estatuto Agrario, y en base a la institución del IBR y la aplicación parcial del Estatuto Agrario se ha basado el régimen jurídico de la cuestión agraria en los últimos 40 años aproximadamente. Los ejes fundamentales del Estatuto Agrario son: distribución de la tierra, administración de la colonización, definición del modelo de colonización, definición del costo de las tierras fiscales. Cabe aclarar al respecto, que el IBR no cuenta con un marco de referencia teórica con el modelo adecuado de reforma agraria. Pues el modelo cuadricular de colonización imperante causa dispersión en la población rural, y no facilita el acceso a los servicios básicos (agua potable, energía eléctrica, escuela, colegio, etc). Objetivamente este modelo atrasa el proceso de desarrollo rural.
El IBR no dispone de los suficientes recursos económicos, ni cuenta con el poder político para responder a las demandas campesinas como el acceso al tierra, crédito, asistencia técnica, etc. Además de la limitación económica y política, no existe una coordinación adecuada con otras instituciones encargadas del problema agrario, como el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Fondo de Desarrollo Campesino y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH). Cada institución agrarista funciona en forma aislada, y en consecuencia no utiliza eficientemente los recursos.
Según Hernández (1996), los análisis registrados en las últimas décadas muestran algunos logros de los trabajos del IBR, como por ejemplo, en algunos casos, su papel de mediador que permitió dar salida a los conflictos entre los propietarios latifundistas y los campesinos sin tierra. En este sentido, la política gubernamental registra algunos avances que pueden ser observados por ejemplo en dos acciones sociales fundamentales, el Instituto de Bienestar Rural IBR brindó atención y respuesta a diversos conflictos de tierra, y encaró algunos proyectos productivos, implementados en forma conjunta con la Comunidad Económica Europea.
En cuanto a los problemas de tierra, el IBR ha ocupado más el papel de intermediador de las partes. La gestión de esta institución fue positiva si se evalúan los resultados de la solución a problemas colectivos. Se sabe que el IBR no tiene el poder político ni los recursos económicos para encarar un proceso de Reforma Agraria, por lo tanto su papel se restringe a solucionar conflictos derivados de las ocupaciones de tierra. El informe institucional según Hernández (1996) refleja el papel del IBR como implementador de diversas acciones desde 1994 hasta 1996. El autor anteriormente mencionado, manifiesta como el logro más positivo la solución de 123 casos de problemas colectivos.
Esto significa que esta institución, no disponiendo de recursos ni de una política para repartir tierras dentro de un proyecto de planificación para el desarrollo rural, ha atendido algunos problemas. No se dice aquí que el papel del IBR como institución negociadora en caso de conflicto colectivo sea estrictamente positivo o negativo, en la práctica esta gestión ha tenido importante resultado a favor de las poblaciones rurales, pero lo que se observa es que se encuentra absorbida y a la vez limitada, y cumple más con una función mediadora, y no como institución generadora y ejecutora de proyectos de desarrollo en el campo.
En lo que respecta a las legislaciones agrarias vigentes, se las considera obsoletas y contradictorias, al no existir una coordinación entre las distintas instituciones del Gobierno y las necesidades de la población rural. Este problema persistirá en la medida en que no exista disposiciones en el Estatuto Agrario que contemplen los diversos factores que propiciarían la reforma del Estatuto Agrario actual.
3. La situación política en el cumplimiento de los derechos de desarrollo ruralEn cuanto a la situación política relacionada a los derechos sociales y culturales de la mayoría, se puede destacar que el modelo político vigente objetivamente se constituye como un factor de impedimento para el avance de los derechos humanos en cuanto a desarrollo social.
El modelo de democracia en la transición, además de ser incipiente, se caracteriza por ser conservador y restringido, de modo que no responde a las demandas sociales. El método predominante de hacer política, en gran medida, se reduce a la calendarización electoral. Los escasos cumplimientos de algunos programas tendientes al desarrollo rural, se dan, en muchas oportunidades, de manera prebendaria y clientelista, como los conocidos casos de dirigentes políticos que utilizan las necesidades de la gente para comprar votos.
En este mismo orden de cuestiones, otro de los aspectos sobresalientes de los condicionamientos políticos es el desencuentro permanente entre las demandas sociales y económicas y la práctica excluyente de la "clase política". El proyecto político vigente, al no responder a las necesidades sociales y económicas de la población, objetivamente, provoca una mayor marginalidad. En este país, el aumento de la pobreza y la inmigración desordenada del campo hacia la ciudad es el efecto más inmediato del modelo político excluyente.
Se entiende que los graves problemas sociales ocasionan descontentos hacia la democracia, lo cual conduce a que muchos ciudadanos formados por la cultura autoritaria culpen al régimen democrático del problema del aumento de la falta de empleo, de la inseguridad ciudadana, la impunidad, etc. Sin embargo, se entiende que el retorno de un régimen autoritario, aparte de no tener posibilidad de elevar al condición de vida de la población, puede destruir la conquista de los espacios de libertad, que fue una conquista de todos los sectores del país. Se comparte el criterio de que el avance puede darse en la medida en que se ejerciten tareas democráticas, lo que significa seguir apostando por el cambio dentro de una perspectiva integradora de los problemas sociales.
Entre los casos más resaltantes de violación de los Derechos Humanos en el presente año en materia de desarrollo rural, se registraron impedimentos por parte de uniformados para que los labriegos recibieran agua y comida, como es el caso de las 40 familias que ocupaban el predio de Edelira 70 en julio/1997, cuando dirigentes de la Coordinadora Regional de Itapúa (CRAI) reclamaban la presencia de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso, a fin de solicitar su mediación entre ellos y los militares, y lograr un acuerdo para el ingreso de los compañeros que traían agua y comida, quienes no conseguían pasar el cordón de militares (ABC 4/07/97, pág. 31).
También se recuerda que la gran movilización de campesinos realizada en mayo de este año en protesta por la violencia desatada en los desalojos ejecutados, según expresaron los representantes del Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas - MCNOC (Última Hora (27/05/97, pág. 56).
En el asentamiento Los Lapachos, ubicado a 60 kilómetros de la capital departamental de San Pedro del Ycuamandiyu, en los primeros 5 meses del años aproximadamente, los niños se encontraban dando clases bajo los arboles por falta de aulas, y las 40 familias del lugar afrontaban múltiples necesidades por la escasa producción de rubros de consumo y de renta, además de la carencia de agua potable (ABC, 22/05/97, pág. 44).
Por otra parte, una forma de atentar contra los derechos humanos de la población rural, y por tanto impedir el su desarrollo, fue el caso de la expropiación de 2 hectáreas de tierra a una familia campesina; "con el argumento de solucionar un problema social en la zona de Yaguarón, el Congreso Nacional sancionó una ley por la cual se expropian dos hectáreas de terreno de Alcadio Toledo (...)". Lo criticable radica en que la ley que reglamentaba esto fue "aprobada por el congreso a ciegas", según afirma la senadora Elba Recalde, solicitando que el Estado asuma los errores cometidos por sus funcionarios (ABC, 19/05/97, pág. 27).
Cabe resaltar que la insatisfacción de las necesidades básicas, como por ejemplo el hambre, según el dirigente de la Federación Nacional Campesina Alberto Areco, es la que arrastra a invadir tierras y exigir derechos (Ultima Hora, 13/05/97, pág. 39).
4. Conclusiones y recomendaciones particulares
- El frágil modelo de desarrollo rural implementado en Paraguay en las últimas décadas tornó difícil la sostenibilidad de pequeñas fincas, a lo cual se suman deforestaciones y depredaciones, juntamente con un cuadro de necesidad de reforma agraria.
- La necesidad de desarrollo rural se basa, no sólo en el beneficio que puede ofrecer al país en términos de desarrollo económico, sino en la adquisición de ciudadanía por parte de las poblaciones rurales al disponer de los recursos integrales para la mejor y mayor producción, y al desarrollar estrategias de protección del medio ambiente como parte del desarrollo de la conciencia ciudadana.
- Para el desarrollo rural es necesario implementar una Reforma Agraria integral. En este sentido, los marcos jurídicos, institucionales y organizativos necesarios para esa Reforma adolecen de la debilidad de instituciones que implementen las políticas apropiadas para el desarrollo.
- Existe la necesidad de la elaboración de un plan estratégico a largo plazo para el desarrollo y la modernización del sector agrario paraguayo, que haga efectiva la participación de masas anteriormente marginadas, que eliminen al latifundio improductivo y que apoye a la pequeña y mediana empresa agrícola.
- Incorporar como punto necesario para el desarrollo agrario la atención a la problemática de género en la población rural, así como el de una mayor y amplia participación de todos lo beneficiarios, remite nuevamente a la necesidad de una nueva institucionalidad en base a concertaciones político-administrativas, capaces de sustentar la propuesta de descentralización en los procesos de planificación.
- Ante la falta de un avance sustantivo en relación a los derechos rurales y económicos por una parte, y la dificultad para que los sectores vinculados a la problemática rural emprendan tareas conjuntas.
Por otra, en el marco del respeto al disenso en algunos aspectos y consensuando puntos claves necesarios para el desarrollo rural, se hace necesaria la coordinación de tareas conjuntas, de lo contrario no será extraña la posibilidad, tal como ya se estima en el presente, del resurgimiento de un proyectos políticos autoritarios con probabilidades serias de acceder al poder. En este sentido, el fenómeno de Lino Oviedo es el resultado de las claudicaciones políticas de la clase dirigente para responder a las necesidades más sentidas de la población.
- Se considera que la responsabilidad conjunta de los diferentes sectores democráticos es defender el espacio democrático ganado, y enfrentar con resolución el avance de la ideología autoritaria. En este momento, cabe una autocrítica de los sectores políticos, ONGs, organizaciones de los derechos humanos entre otros, pues el avance del autoritarismo es la demostración mas clara de nuestra deficiencia o de la escasa efectividad de nuestro trabajo a favor de la ampliación del espacio democrático.
- En la actualidad, no existe ninguna institución con capacidad y fuerza política suficiente para llevar adelante un programa de desarrollo rural. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), por ejemplo, no tiene diseñado un plan para responder a las demandas campesinas en sus múltiples aspectos, por lo tanto la cobertura del MAG, resulta limitada, porque solamente atiende determinados rubros agropecuarios. Por su parte, el Instituto de Bienestar Rural, tampoco tiene los recursos económicos adecuados y poder político que se requiere para responder adecuadamente a las numerosas demandas, originadas principalmente en el problema de la tierra.
- La característica relevante de las instituciones que trabajan con los campesinos es la sectorización y la falta de coordinación; es una práctica común que cada institución actúe por su lado, tal es el caso del Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), que no mantiene ninguna coordinación con en el Fondo de Desarrollo Campesino, de igual manera que la Dirección de Extensión Agropecuaria tiene su propia cobertura de servicios, incluso, actualmente, en vías de tercerización.
Bibliografía
- Alatorre, G. (1993) "Cuadernos para el desarrollo Sustentable: ¿Qué es Agricultura Sustentable?". Fundación F. Erbert, RIAD, Grupo de Estudios Ambientales, México.
- "Cuadernos de Desarrollo Rural"(1996), No.36, Instituto de Estudios Rurales. Pontificia Universidad Javeriana, Colombia
- Hernández, R. (1996) "Legislación Agraria y Titulación de Tierras". Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Asunción.- Palau, T. (1996) "Derecho al Desarrollo Rural" en "Derechos Humanos en Paraguay 1996" SERPAJ, Asunción
- Periódicos ABC y Ultima Hora, del 05/ 05/97 a 13/09/97. Asunción.