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DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
Roberto Paredes
1. IntroducciónA manera de consideraciones iniciales, conviene recordar, en primer lugar, lo que dice la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 22 con respecto a la seguridad social:
"Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad".
Por su parte, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por ley 4 / 92 paraguaya, establece que:
"Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social".
Así también, el Protocolo de San Salvador (Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) en su artículo 9 del "Derecho a la Seguridad Social", aprobado por Paraguay según ley 1040 / 97, estipula:
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.
2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto."
Del mismo modo, nuestra Constitución Nacional dispone claramente, de acuerdo al artículo 95, el alcance de este derecho, mediante la determinación del régimen de seguridad social, así como la Ley 213 / 93 del Código Laboral, en su libro cuarto, expone y determina la modalidad de su aplicación. De manera que el aspecto legal destinado a garantizar la vigencia plena de este derecho en nuestro país, es más que suficiente para exigir su cumplimiento, que en la realidad de las políticas implementadas, y como ya se informara en "Derechos Humanos en Paraguay 1996", encuentra un penoso y vergonzoso contraste.
En el presente informe se actualizarán las novedades registradas este año, que no hacen más que constatar que el derecho a la seguridad social arrastra y profundiza graves deficiencias, y está todavía muy lejos de ser un beneficio palpable para todos los habitantes.
2. Puntos resaltantes de la situación actualEl derecho a la seguridad social está pasando por un momento crítico en el Paraguay, a partir de la insistencia de algunos sectores privados y del gobierno en reformarla radicalmente.
De acuerdo con el diagnóstico realizado por un grupo de técnicos chilenos, que fuera contratado por el gobierno la principal previsional, el Instituto de Previsión Social (IPS), entrará en bancarrota abierta en no más de 16 años. Los mismos aseguran que actualmente el IPS no enfrenta dificultades debido al número relativamente escaso de jubilados, pero necesariamente entrará en quiebra cuando la cantidad de pasivos se incremente sensiblemente.
Hablando en cifras, la situación actual es la siguiente:
- El IPS tiene alrededor de 170.000 aportantes, y
- casi 30.000 jubilados, lo que implica
- una erogación mensual de 7.000 millones de guaraníes en concepto de jubilaciones.
El sistema vigente, llamado "de reparto", consiste básicamente en costear las jubilaciones, pensiones y atención médica de los asegurados con el dinero aportado mensualmente por los trabajadores activos. De acuerdo con autoridades del IPS, que desestiman la eventualidad de una quiebra en el futuro cercano, la evasión patronal, que asciende al 70%, es el problema de fondo. El sistema previsional está percibiendo actualmente 153.000 millones de guaraníes de 170.000 asegurados, mientras que se evade en torno de 512.000 millones de guaraníes al mes, lo que en un año arroja nada menos que 6 billones de guaraníes.
Los técnicos chilenos, sin embargo, aseguran que realizando una proyección matemática sobre la base de las informaciones, la propia entidad, en 60 años estará soportando un déficit de 15.000 millones de dólares, por lo que concluyen que lo más aconsejable es la realización de una profunda y generalizada reforma del sistema, o en términos más claros y directos: el cambio del sistema "de reparto" por el de "capitalización individual".
El sistema "de capitalización" difiere radicalmente del actual, y consiste esencialmente en que cada trabajador aporta para su propia jubilación. Los aportes son captados por empresas privadas llamadas "Administradoras de Fondos Previsionales" (AFPs), que invierten productivamente dichos recursos, y van capitalizando las cuentas de cada uno de los aportantes.
El sistema fue implantado por primera vez en Chile en 1.981, y luego se fue incorporando en otros países de la región, y aún en países altamente industrializados. Ambos sistemas tienen apologistas y detractores, y la determinación del gobierno a implantarlo en el más corto plazo, preanuncia la ampliación y profundización del debate sobre esta polémica cuestión.
La clave del futuro previsional reside en este punto, pues de mantenerse o cambiarse el actual sistema, otra será la historia ; de ahí que es importante avanzar algunos argumentos de los que favorecen y los que desfavorecen el cambio de sistema.
Para los partidarios del sistema de "capitalización individual", las ventajas que otorgaría el nuevo esquema serían las siguientes :
- Por una parte, se podrá dar una utilización más racional a una inmensa masa de recursos financieros, producto de los aportes obrero-patronales.
- Por otra parte, se estaría asegurando al jubilado un futuro más sustentable y consistente.
Los críticos del sistema, sin embargo, aseguran que :
- El nuevo esquema sólo irá a beneficiar a algunos pocos especuladores (los dueños de las AFPs).
- El actual sistema de "reparto" puede ser optimizado, superando las actuales deficiencias operativas y administrativas.
El tema es complejo, pues los estudios realizados a pedido del gobierno arrastran el vicio-madre de hacerse en función de una inclinación previamente manifiesta hacia el sistema de "capitalización", y como agravante no existe cálculo alguno, realizado por los defensores del sistema de "reparto".
Los intereses en juego son grandes, y un sólo dato ilustra sobradamente sobre el tema : el IPS maneja más del 60% del circulante nacional, con alrededor de 958.000 millones de guaraníes como reserva financiera.
3. Manejo desprolijoEl Instituto de Previsión Social es la columna vertebral de todo el sistema de seguridad social en el país, por lo que es fundamental centrar todo el análisis en su realidad y en su futuro.
El rasgo característico del régimen previsional vigente sigue siendo el manejo desprolijo, tanto desde el punto de vista administrativo como desde el punto de vista operativo. El año 1.997 no fue diferente, desde ese punto de vista, a los anteriores, pues literalmente de manera contínua abundaron las críticas a su funcionamiento a través de los medios de comunicación masiva.
Grandes negociados fueron denunciados : sobrefacturaciones en compras de fármacos; desviación de recursos en el marco de derivaciones de pacientes a sanatorios privados; manejo discrecional de las reservas físicas de la entidad; desvío de recursos financieros con fines políticos; elevado nivel de ausentismo entre sus funcionarios, médicos y administrativos, etc.
Lo más grave, no obstante, se dio en el marco de sus intervenciones en cuestiones financieras, destacándose tres asuntos :
1º Compra de bancos: Cuando estalló la segunda "crisis financiera", tras la intervención del Banco Unión, quedó al descubierto que sólo entre lo que la previsional tenía en esta entidad bancaria y en BIPSA, se soportaba el riesgo de perder 67.000 millones de guaraníes. Dichos fondos fueron calificados de "difícil recuperación". Por otra parte, y por presión del gobierno, la previsional convirtió en acciones sus depósitos en dos bancos en quiebra: CORFAN y Banco de Desarrollo, con lo que se concretó lo que dio en llamarse "compras forzadas" inconvenientes.
Las consecuencias de estas malas inversiones fueron tremendamente negativas, lo que se refleja fielmente en el último informe del Fondo Monetario Internacional (FMI), que sostiene que el IPS tendrá, en 1.997, un superávit marcadamente inferior al obtenido el año pasado. En 1.996, la previsional obtuvo un superávit de 100 millones de dólares, equivalente a casi 1% del Producto Interno Bruto, mientras que para este año se espera que el mismo sea de sólo 50 millones, fenómeno que de acuerdo a la instancia internacional se debe al hecho de tener parte significativa de sus recursos en las seis entidades más débiles del sistema financiero, así como a la compra forzada de bancos en quiebra (Banco de Desarrollo, por ejemplo).
2º Auxilio riesgoso: Aún en el terreno de la incursión financiera, pero con dirección más específica, están las inversiones realizadas por la entidad en concepto de "auxilio" a las industrias con problemas de financiamiento. Se otorgó a más de una centena de empresas industriales un total de 86.000 millones de guaraníes, con la expresa finalidad de proteger puestos de trabajo. O sea, las empresas favorecidas, presuntamente no debían despedir a sus trabajadores, sino más bien ampliar sus plantillas. La experiencia fue desastrosa desde todo punto de vista: hubieron despidos en las empresas, por una parte, y la tasa de recuperación de los préstamos otorgados resultó sumamente baja, por otra.
La vulnerabilidad del sistema financiero nacional, la baja remuneración que ofrece la sólida banca extranjera que opera en el país, y la necesidad de invertir rentablemente los recursos del ente, llevaron al IPS a decidir el otorgamiento de créditos directos; decisión que fue cuestionada por técnicos privados y oficiales, que sostenían que el sistema previsional no estaba habilitado a operar como banco, pero que fue literalmente ovacionada por representantes de sectores productivos, que ven en la determinación la posibilidad de obtener recursos financieros suficientes y baratos.
Para las transacciones, a comienzos de la segunda mitad del año, la previsional decidió destinar 130.000 millones de guaraníes. Los préstamos serían otorgados contra garantías hipotecarias y a una tasa de interés anual del 16%. Los sectores vinculados a la producción aplaudieron la iniciativa, pues padecen del dramático problema de la falta de créditos blandos.
3º Financiamiento de obras: Todavía dentro del marco de las inversiones riesgosas y de grueso calibre, corresponde mencionar las que se relacionan con el costeamiento de las grandes construcciones. Concretamente, el IPS decidió conceder los recursos necesarios para la conclusión de dos proyectos de gran envergadura: el nuevo edificio de COOMECIPAR y el Complejo Habitacional Mariano Roque Alonso. Ambos emprendimientos estaban a cargo de la firma Argentina PEGASUS, y venían siendo costeados por el Banco Nacional de Trabajadores, (BNT), hasta que serias denuncias de manejos irregulares hicieron que el BNT se declarase incapaz de seguir financiando las obras, y la empresa PEGASUS, incapaz de seguir realizándolas.
El Complejo Habitacional Mariano Roque Alonso, consiste en un ambicioso emprendimiento de construcción de más de 3.500 departamentos, que fue impulsado por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), y la Confederación Paraguaya de Trabajadores (CPT). En este caso, el IPS decidió otorgar a ECOMIPA, empresa constructora, propiedad del Presidente de la República, Juan Carlos Wasmosy, los recursos necesarios para la conclusión de las obras.
Todas las inversiones mencionadas fueron severamente cuestionadas, por la inseguridad de las mismas en cuanto a su recuperación. No obstante, presiones gubernamentales y de sectores privados, forzaron al Consejo de Administración a aprobarlas.
Estos cuestionamientos, entonces, se suman a los existentes sobre el manejo administrativo y operativo de la previsional, campos en los que no solamente no se constataron avances, sino que se dieron abiertos síntomas de mayor deterioro.
4. Metas y cambiosDe las 8 entidades previsionales existentes en el país: Instituto de Previsión Social, Caja Fiscal, Caja Ferroviaria, Caja Ande, Caja Municipal, Caja Bancaria, Caja Itaipú y Caja Parlamentaria, el IPS sigue ostentando la responsabilidad de casi el 75% del total de asegurados, que sigue sin llegar al 20% del total de la población del país, menos de un millón de personas sobre más de 5 millones de habitantes.
En 1.996, de acuerdo con informaciones de la propia previsional, el IPS tenía 148.509 aportantes y 18.958 jubilados y pensionados, hacia fines de 1.997 se informó que el número de aportantes era de 170.000 y la cantidad de jubilados y pensionados de 30.000.
La evasión es del 70%, cifra que no encierra exageración alguna, y que puede ser fehacientemente corroborada, simplemente comparando con la cantidad de aportantes que tiene el Banco Nacional de Trabajadores. La cuestión es sumamente grave, pues como ya se apuntó más arriba, el fenómeno implica la imposibilidad de ingresar 6 billones de guaraníes al año a la previsional.
Conciente de esa situación, ya en 1.996 el IPS se había propuesto como una de sus metas incrementar a 200.000 el número de aportantes. Los resultados están a la vista: pasaron dos años y aún se está lejos de tan siquiera aproximarse a la meta referida, mientras que en el mismo lapso de tiempo la cantidad de jubilados y pensionados casi se duplicó.
Si esta tendencia se mantiene, y nada hace suponer que no sea así, irremediablemente el IPS está destinado a la bancarrota, pues sus obligaciones crecen en progresión geométrica, mientras que sus discretas metas están lejos de ser alcanzadas.
En otros campos tampoco se han dado avances importantes :
- Baja jubilación: Oficialmente se sostiene que las jubilaciones y pensiones demandan de la previsional una erogación mensual de 7.000 millones de guaraníes, lo que significa, haciendo una división directa por 30.000, apenas 233.333 guaraníes para cada beneficiado, o sea, menos de la mitad del salario mínimo legal. No hace falta reflexión alguna para imaginar las pésimas condiciones de vida a las que están condenados los jubilados y pensionados, quienes crecientemente se ven forzados a engrosar el ejército de trabajadores informales para poder complementar sus escasos ingresos.
- Centralización: La previsional, sobre todo cada vez que cambia de titular, anuncia que llevará adelante un agresivo programa de descentralización, de modo que los beneficios puedan extenderse a los pobladores de todas las regiones del país. Sin embargo, más del 70% de los asegurados siguen siendo habitantes del Departamento Central; el panorama del resto del país es directa e inequívocamente sombrío.
- Mayor demanda: La critica situación socioeconómica de la que es prisionera el país, hace que la demanda de los servicios de la previsional se incremente sensiblemente. Hay mayor pedido de atención, mayor pedido de fármacos y mayor pedido de internaciones e intervenciones quirúrgicas. Estos implica dos cosas,: por una parte, la mayor demanda hace que haya un mayor gasto, y, por otra, somete a inéditos niveles de tensión la vulnerable estructura de la previsional. La entidad no tiene condiciones para responder al aumento de esta demanda, y la consecuencia es una mayor precarización del servicio que presta.
Conclusiones y recomendaciones
5.Los cambios que se requieren a nivel de la seguridad social son profundos y generales; de lo contrario se caminará irremediablemente hacia una situación de crisis, cuyo desenlace puede ser extremadamente negativo.
• A nivel administrativo: En las pocas intervenciones que realizó la Contraloría General de la República en la entidad, detectó anormalidades y desviaciones. De hecho, la prensa denuncia cotidianamente irregularidades de todo tipo. Un profundo saneamiento administrativo es esencial como un primer paso para analizar la viabilidad del sistema. Se deben establecer esquemas de control y de sanción rigurosos y eficientes, para lo cual es prioritario introducir cambios en el marco regulatorio.Por otra parte, es fundamental que la entidad, pase a ser gerenciada por personal apto para ello, reúna los requisitos mínimos de idoneidad y honestidad. El esquema corporativo ha dado sobradas muestras de limitaciones, cuando en realidad lo que se precisa es eficiencia, y se debería actuar en función de ello.
• A nivel operativo: Si la eficiencia administrativa no va acompañada de cambios que garanticen un mejor funcionamiento de la entidad, las perspectivas serán poco alentadoras. Las deficiencias operacionales son exageradamente muchas, y ninguna de ellas es insalvable, por lo que se precisan esquemas de control y sanción adecuados, acompañados de cambios en el marco regulatorio que posibilite la aplicación de los mismos.
En cuanto al derecho a la seguridad social, en conclusión, el país está distante de siquiera llenar las expectativas mínimas, y esto pasa necesariamente por la realización de cambios integrales y profundos. Mejoras puntuales no harán sino postergar las soluciones sustentables, por lo que el sentido de integralidad en los cambios es de fundamental importancia.