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DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA
José Nicolás Morínigo
Comité de Iglesias para Ayudas de Emergencia (CIPAE)
Conclusión
1. La Constitución Nacional: La vivienda como derecho ciudadano y deber del EstadoLa Constitución Nacional establece en su art. 100, con la denominación Del derecho a la vivienda, no sólo un enunciado deseado acerca de la política social del estado en relación a la vivienda, sino también mecanismos operativos para alcanzar tal objetivo. Esos mecanismos son enunciados de una manera amplia, en una suerte de principio general sobre dos ejes posibles de acciones y responsabilidad pública, cuando establece que " Todos los habitantes de la República tienen derecho a una vivienda digna" y que "El Estado establecerá las condiciones que hagan efectivo este derecho".Pero al mismo tiempo establece mecanismos operativos para alcanzar el enunciado general a la vivienda digna mediante la creación de "planes de vivienda de interés social especialmente destinados a las familias de escasos recursos, mediante sistemas de financiamiento adecuado".
Los efectos de este artículo son importantes:
- a La vivienda digna es un derecho reconocido a "todos los habitantes". Por consiguiente, el artículo indica que la vivienda es parte constitutiva de los derechos personales y no un bien solamente deseable en función a las posibilidades del mercado.
- b No se trata de cualquier vivienda, se trata de una "vivienda digna", es decir el derecho a un "espacio construido donde un grupo familiar puede concretar la vida de interrelación entre sus miembros, así como el desarrollo de las actividades personales de cada uno de ellos, sin conflictos respecto a las pautas de comportamiento propias de su cultura.
- c La Constitución establece como una obligación del Estado la necesidad de la búsqueda de "condiciones para hacer efectivo este derecho", lo que implica que mas allá de la vigencia de las leyes del mercado, el Estado debe por lo menos buscar los mecanismos adecuados para viabilizar la vigencia del derecho a la vivienda digna.
- d El mecanismo concreto que se plantea en el artículo 100 es el de los "sistemas de financiamiento adecuados", lo que implica que no necesariamente deben ser organismos ligados al Estado los que realicen efectivamente la construcción de las viviendas, sino más bien, en el sentido que se facilite un adecuado acceso a créditos accesibles y de largo plazo.
- e Como desde luego corresponde, el esfuerzo del Estado se orienta fundamentalmente "a las familias de escasos recursos" en la medida en que el acceso a la vivienda en los otros sectores está cubierto por los sistemas de ofertas en el mercado, que sin embargo, dejan al margen a alto porcentaje de familias que como consecuencia de sus bajos ingresos no pueden acceder a un bien fundamental para el desarrollo de la sociedad.
Por consiguiente es claro que por mandato de la Constitución el Estado tiene como deber responder a la demanda de viviendas para los sectores de más bajos ingresos y que el eje propuesto radica en la creación de sistemas de financiamiento adecuados, lo que no implica que sea el único mecanismo aceptado.
2. Proceso de urbanización y condiciones generales que inciden sobre la vivienda urbanaLa crisis económica en el sector rural en los últimos años ha sido notoriamente grave. A las condiciones estructurales emergentes de la perversa distribución de la tierra, se unieron otros tres hechos: el fuerte descenso de la producción algodonera, el cultivo de renta por excelencia del campesinado paraguayo, el deterioro cada vez mas rápido del precio de los productos agrícolas, y un tercer factor de orden subjetivo sicológico, el generalizado sentir que las posibilidades de desarrollo personal no son posibles a través del trabajo en la agricultura.
Esos tres factores han influido directamente en la continuidad del proceso de expansión urbana, principalmente en algunos municipios limítrofes a la ciudad de Asunción y las pequeñas ciudades del Departamento Central. Si bien en los polos de expansión urbana, sobre todo Ciudad del Este y los municipios de Presidente Franco y Hernandarias, que conforman un gran espacio urbano, la crisis del modelo económico asentado sobre el comercio fronterizo ha entrado en una etapa de crisis sin precedentes como consecuencia de las trabas y limitaciones impuestas por el Brasil a la comercialización realizada por los "sacoleiros", pequeños comerciantes brasileños que se surten de artículos en ese moderno "mercado persa" que es capaz de ofrecer los productos más sofisticados en informática o comunicaciones, como las marcas más afamadas de prendas de vestir a mitad de precio. Aun así,la capacidad de captación de migrantes campesinos sigue, sin la misma intensidad, pero con igual tendencia.
En el informe del año 1.996 sobre las condiciones generales que determinan la situación de la vivienda urbana se establecieron las consecuencias sociales del modelo de crecimiento urbano en torno a cinco características:
- a) expulsión de los sectores de bajos ingresos,
- b) dificultad cada vez más acentuada de los sectores pobres para acceder a la tierra y la vivienda
- c) crecimiento de la población urbana pobre,
- d) deterioro de las condiciones de vida
- e) limitación a la capacidad de participación.
En general esas características no sólo continúan presentes, sino que se han acentuado en el transcurso del año 1.997.
El deterioro de los ingresos, no tanto como consecuencia de la inflación sino de un proceso de recesión económica sensible, ha acentuado la expulsión de los sectores sociales de bajos ingresos de las nuevas áreas integradas al proceso de crecimiento urbano, sobre todo en los municipios limítrofes de la capital. El mismo proceso que en la década del 70 había afectado a la ciudad de Asunción se repite en las ciudades limítrofes.
Las dificultades para acceder a la vivienda urbana también se han profundizado para los sectores de bajos ingresos, mientras que para los sectores medios y altos han surgido nuevas alternativas a las tradicionales ofrecidas por el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo para la vivienda, que han sufrido un fuerte impacto como consecuencia de la segunda crisis financiera que afectó fundamentalmente a las empresas de capital nacional. El aumento en la captación de recursos por parte de la banca de capital extranjero dio origen a la creación de una cartera de préstamos para la vivienda, destinados a los sectores de ingresos medios y altos. "La cuota promedio de los préstamos es de 2.500.000 Gs. correspondiente a una tasa que oscila entre el 22 y el 27 % anuales y al 35% del ingreso personal, superior al 25 % requerido en otros países". Análisis del mes, Setiembre/ 1.977, pág. 28. - Base ECTA. Asunción)
El siguiente cuadro permite observar el grupo meta de esta cartera de préstamos para la vivienda, que requiere, dada la exigencia del 35% del ingreso personal, un ingreso de aproximadamente 7.000.000 de guaraníes, que representa casi 13 salarios mínimos.
Cuota promedio Salario Mínimo Ingreso en relación al salario Ingreso requerido 2.500.000 550.000 casi 13 sal 7.142.800 Es claro que este tipo de créditos se orienta para los sectores de altos ingresos, quedando absolutamente al margen incluso los sectores medios.
Aún cuando los préstamos se realicen en condiciones más ventajosas, en términos de monto y plazo, en general el acceso a los mismos es sumamente difícil por las exigencias condicionantes que incluye para los préstamos de vivienda una garantía hipotecaria.
La tierra urbana, por otra parte, ha pasado a ser nuevamente un bien de segura inversión. Así como durante el gran auge de la construcción de la represa de Itaipú un sector beneficiado orientaba su capital a la inversión en tierras, ahora en un período de crisis económica, la tierra urbana aparece como un bien de inversión seguro. Esta situación incide de una manera clara en el aumento del precio de la tierra urbana, lo que dificulta su acceso para los sectores de menores ingresos económicos y vuelve simplemente imposible a sectores de ingreso fluctuante y no fijo.
Hemos clasificado, en el cuadro siguiente, el precio de lotes normales de 360 m2de acuerdo a los precios ofertados para relacionarlos con el ingreso mínimo a fin de establecer las posibilidades de acceso a la tierra urbana.
Localidad Precio mensual(1) Ingreso Mínimo(2) Relación 1/2 Distritos cercanos a Asunción Luque 144.000 550.000 26.226.2 Lambaré 280 550.000 50.950.9 Limpio 90 550.000 16.416.4 Mariano R.Alonso 135 550.000 24.524.5 San Lorenzo 180 550.000 32.732.7 Ñemby 250 550.000 45.445.4 Distritos Depto Central más alejados Areguá 90 550.000 16.416.4 Ita 100 550.000 18.218.2 Capiatá 190 550.000 34.524.5 Datos obtenidos de las ofertas que se registran en los diarios de la Capital.
En general se acepta que la inversión realizada para la adquisición de una vivienda no debe ser superior al 25 % del ingreso mensual de una familia. Como puede verse en el cuadro anterior, en seis de los distritos cercanos a Asunción el porcentaje que se debe destinar tan sólo a la compra de tierra urbana supera el 25 % aceptado generalmente como límite máximo para adquirir una vivienda.
En consecuencia, esto demuestra la dificultad existente para acceder a la tierra y vivienda en forma conjunta. Pero de hecho el sistema normal de construcción en los sectores de bajos ingresos, consiste en acceder a la tierra para ir construyendo poco a poco. De esta manera, el acceso a la tierra urbana constituye el punto de partidos clave para alcanzar a tener una vivienda digna.
Los distritos más "desconectados" de la trama urbana que une la capital con las ciudades del Departamento Central tienen aún precios accesibles.
El precio de los lotes urbanos en las ciudades que se encuentran entre 40 a 50 kms. de Asunción, ha aumentado notoriamente. Nos referimos a los loteamientos masivos que constituye el mecanismo común para acceder a la tierra urbana en el caso de los sectores de bajos ingresos.
Si bien es cierto que existe abundante tierra en los municipios limítrofes a la capital, estas tierras, como consecuencia del relativo bajo precio del impuesto inmobiliario, constituyen reservas de latifundistas urbanos, e incluso de sectores de clase media, que han visto en la tierra un bien de inversión segura.
El aumento de la economía informal, en la que se inserta de una manera cada vez más progresiva la mano de obra local, constituye, en relación a los ingresos, una limitación importante para acceder al sistema financiero e incluso a las Sociedades de Ahorro y Préstamos para la vivienda que exigen como requisito un ingreso fijo y permanente.
3. El déficit de viviendas en 1997En el año 1997 no se registra ningún "acontecimiento" que sea capaz de alterar la situación del déficit de viviendas registrado en el análisis del informe del año 1.996 y realizado en base a la comparación entre los datos censales de 1982 y 1992.
Por otra parte, el déficit de viviendas no constituye un problema que pueda ser alterado radicalmente, sin un cambio sustantivo en otros aspectos de la política social del Estado.
En 1997, lejos de producirse alteraciones sustantivas, la política estatal fue similar, pero empeorada por la fuerte crisis financiera que afectó de una manera directa la canalización de recursos hacia el sector vivienda para sectores de bajos ingresos
Es más, el representante del Banco Interamericano de Desarrollo, en el mes de enero expresó que "si la institución no aporta cambios radicales a su estructura, el préstamo de 54 millones de dólares sería rescindido"(Análisis del Mes, febrero 1997, Base ECTA. Asunción).
Por el préstamo de referencia, el CONAVI (Consejo Nacional de la Vivienda) "paga un interés anual del 1%, con 10 años de gracia y 40 de plazo, suma a la que debe integrarse los 6 millones de dólares de contrapartida local." (Análisis del Mes, febrero 1997, Base ECTA. Asunción).
Los cambios solicitados, fueron realizados conforme a cuatro ejes fundamentales: 1- la construcción de viviendas para impulsar la dinamización de las empresas privadas. Esto implica sacar preponderancia a la acción del sector público; 2- convertir en canales de distribución a las Instituciones Financieras Intermedias (IFIs) que deben cubrir la diferencia entre el costo de la vivienda y el monto del subsidio; 3- Las instancias públicas se convierten en mecanismos de interacción efectiva y de coordinación, antes que en ejecutores de los planes de vivienda; y 4- los beneficiarios del subsidio habitacional deben pertenecer a los sectores de bajos ingresos.
Sin embargo, de acuerdo a los directivos del CONAVI, las "IFIs no tuvieron interés en apoyar emprendimientos destinados a los sectores de menores recursos" por la escasa rentabilidad que genera y las dificultades en la recuperación del crédito.
El déficit de viviendas en el medio urbano se refiere fundamentalmente a tres problemas: a- el déficit por hacinamiento, b- déficit por utilización de materiales precarios y c- déficit de integración urbana y falta de servicios indispensables para el medio urbano.
Sobre todo, como consecuencia del fenómeno del Niño que provocó lluvias no habituales, pudo comprobarse hasta de una manera dramática de qué manera las urbanizaciones destinadas a los sectores de bajos ingresos fueron construidas en áreas bajas, inundables. Esta situación es una consecuencia de pensar en el problema de la vivienda simplemente como una cuestión del "objeto" en sí, del "artefacto" concreto y no en la necesidad de crear las condiciones adecuadas de integración al medio urbano.
La falta de desagüe cloacal en muchos de los barrios populares, incluso de la Capital, y en la mayoría de los centros urbanos de los municipios limítrofes, constituye uno de los problemas ambientales fundamentales, así como la falta de un sistema adecuado de eliminación de las basuras, que unido a la irracionalidad con que las fábricas utilizan el curso de los arroyos para expulsar los residuos, terminan por contaminar las aguas de una manera no sólo ya irreflexiva, sino hasta suicida.
En el medio rural, en donde las condiciones de vivienda son sustancialmente distintas, el déficit fundamental se refiere a la inexistencia del servicio de agua potable adecuada. Las aguas provenientes de los arroyos o ríos, no son en la generalidad de los casos buenas para beber, y los manantiales y aguas de pozo no son suficientemente tratadas como para convertirlas en agua "limpia". Esta tarea de tratar el agua, que es relativamente fácil con un programa adecuado de educación, no se realiza de una manera masiva. El uso de la letrina común también constituye un problema clave en las viviendas del medio rural, sobre todo por la precariedad de las construcciones.
La vivienda rural generalmente carece de una adecuada ventilación como consecuencia de la técnica de construcción, pero en general responde a la exigencias del uso. De ahí que la situación de las viviendas rurales no puede ser replicada como si fuera similar a la situación de las viviendas urbanas. Por ello es que el uso de materiales del ambiente, en tanto sean utilizados con el cuidado necesario, no puede ser considerados como deficitarios. La construcción de viviendas sin un espacio amplio como los que ofrecen los "oga vy" (espacios libres que constituyen sitio de reunión y acopio de los productos agrícolas), constituyen simplemente un adefesio cultural y un empeoramiento de las condiciones de vida del campesino
4. La demanda de vivienda y las movilizaciones socialesEn el informe de 1.996 se habían tipificado cuatro formas de inserción de la población urbana a la ciudad:a- Los asentamientos espontáneos ubicados en las zonas indudables del Gran Asunción, y en las áreas adyacentes de los cauces de los arroyos en las zonas circundantes de Asunción y centros urbanos limítrofes. b- Los asentamientos inducidos. c- Los asentamientos por adhesión o de alquiler a través de una o dos piezas. Y d- Los asentamientos productos de una movilización social a las que se las denomina " ocupaciones".
Los asentamientos espontáneos, a finales del año 1.997, empiezan a sufrir los embates del crecimiento del río Paraguay y en consecuencia comienzan su ritual de traslado. En el año, los embates más fuertes alcanzaron a los asentamientos ubicados en los costados de los arroyos. En efecto, como consecuencia de la precipitación pluvial intensa, los arroyos fueron desbordándose con relativa facilidad produciendo desde derrumbe de viviendas, hasta inundaciones que provocaron dramáticas pérdidas de vidas humanas.
Aún cuando los asentamientos inducidos continúan realizándose, estos tienen un carácter más bien piloto, en el sentido que desarrollan esquemas más creativos, generalmente con la participación, por ejemplo, el sistema de ayuda mutua de los beneficiarios.
Sin embargo, el peso que tienen, aún cuando sea relevante, no constituye un mecanismo con una proyección masiva de carácter sustantivo.
Los dos "modelos" de asentamientos que probablemente hayan aumentado considerablemente son, los asentamientos por ocupación y los llamados asentamientos por adhesión. En efecto, sólo y exclusivamente en 1997, de acuerdo al Departamento de área urbana del Comité de Iglesias, se han realizado 13 ocupaciones, registrándose dentro de los límites del Municipio de Luque y se extiende de 1/4 a 6 hectáreas, con un número de familias que oscila de 12 hasta 130 familias registradas.
Por otra parte, en cuanto a la situación jurídica, en ocho casos los propietarios han iniciado acciones de desalojo, correspondiendo nueve casos a propiedades privadas, dos casos de tierras municipales y dos casos de propiedades en loteo.
Los asentamientos, en los casos que se mencionan en el cuadro siguiente, provienen del área metropolitana, y en su gran mayoría tienen como actividad laboral el campo del trabajo informal.
La dinámica de las ocupaciones operan por consiguiente, sobre todo, en torno a la propiedad privada. Son extensiones de tierra generalmente sin el cuidado necesario y en muchos casos abandonados por el dueño, obviamente hasta que se instalan los beneficiarios provenientes generalmente del área Metropolitana, y en dos situaciones provenientes de los Departamentos de Concepción y San Pedro, ubicados en el norte del país, que constituyen zonas tradicionales de expulsión migratoria.
El registro exclusivo de las ocupaciones en Luque, no significa que este estilo de alcanzar la tierra urbana, sea exclusivamente de Luque, sino que lo hemos utilizado como ejemplo llamativo del fuerte crecimiento en el Departamento de las movilizaciones destinados a la ocupación de tierras urbanas. A continuación presentamos el cuadro de la situación en relación a las ocupaciones proveniente de diferentes acciones movilizadoras.
Asentamientos Barrios Municipio Superf.(hectáreas) Numero de Familias 3 de Setiembre Isla Bogado Luque 0.5 16 8 de sept Isla Bogado Luque 1 34 San Miguel Isla Bogado Luque 2 60 San Ramón Isla Bogado Luque 2.5 70 Nva. Esperanza Isla Bogado Luque 1 26 San Miguel Yca'a Luque 0.5 20 20 De Abril Yca'a Luque 6 80 21 De Abril Yca'a Luque 3 64 Sta Catalina Yca'a Luque 0.25 12 Villa Primavera Laurelty Luque 0.25 12 Moras Cué Moras Cué Luque 0.5 20 12 de Enero Hugua de seda Luque 0.5 16 9 de Marzo Hugua de seda Luque 6 130
Asentamientos Tiempo de ocupac Situación Jurídica Propietario 3 de Setiemb 1 año Administrativo Plaza 8 de Diciemb. 11 meses J. Desalojo Plaza San Miguel 3 años J. Desalojo Prop. Privada San Ramón 1 mes Querella J. Des. Prop. Privada Nva. Esperanza 1 año J. Desalojo Prop. Privada San Miguel 6 meses - Prop. Privada 20 de Abril 6 meses Usuc.Inter-Dic Prop. Privada 21 de Abril 6 meses - Prop. Municip. Sta. Catalina 6 meses J. Desalojo Prop. Privada Villa Primave. 1 año J. Desalojo Prop. Privada Moras Cué 2 meses Administrativo Prop. Municip. 12 de Enero 10 meses - Prop. Privada 9 de Marzo 6 meses Desalojado Prop. Privada
5. El alquiler de piezas, nueva modalidad.El otro tipo de asentamiento, al que denominamos por adhesión, cuando se resuelve el problema de la vivienda a través del alquiler de una pieza en una vivienda habitada por otra u otras familias, también ha ido creciendo. Aún cuando no tengamos datos precisos sobre el volúmen de crecimiento, el monto pagado en la actualidad por el alquiler de una pieza implica que la demanda ha aumentado razonablemente.
Esta situación significa un fuerte deterioro en las condiciones de vida de un sector social, en la medida en que constituye una estrategia contraria al "estilo de vida" que caracteriza a la cultura paraguaya, fuertemente influenciada por una cultura campesina en donde la vivienda es fundamentalmente el terreno."
"Por lo general, la idea de propiedad se aplica fundamentalmente al terreno, más que a la vivienda en sí. Desde ese punto de vista, lo construido es casi contingente en relación al sentido de territorialidad, tanto por la precariedad de lo construido como por las modalidades del habitar, que son extendidas, superpuestas, variables y referidas más al terreno que a la vivienda asentada en él."(Morínigo-Boh, 1.989)
A continuación presentamos los precios de las piezas que se ofertan a través de la prensa escrita.
Barrios y Municipios Precio Relación Precio /Salario Minimo Asunción- B. Hospital 130.000 23.6 San Lorenzo- Centro 180.000 32.7 Villa Elisa- Centro 165.000 30.0 Asunción- B.Terminal 100.000 18.2 Asunción- San Pablo 250.000 45.4 Asunción- Centro 150.000 27.2 Asunción- B. Jara 280.000 50.9 Asunción- B. Jara 175.000 31.8 San Lorenzo- Centro 160.000 29.0 Asunción - Centro 200.000 36.4 Asunción- B.Don Bosco 85.000 15.4 Asunción- B.R. de Francia 280.000 50.9 El acceso al alquiler de una o dos piezas dentro de una vivienda depende mucho de la localización. En el medio urbano cercano al centro existen áreas atrapadas en una situación de deterioro urbano que se convierten en zonas típicas de asentamientos por adhesión. Esto explica el precio bajo en algunos casos. En sentido opuesto, en el caso de las piezas ofrecidas en alquiler en el centro de los municipios como San Lorenzo o Limpio, son construcciones generalmente nuevas para satisfacer un tipo de demanda en una zona de gran tráfico comercial y cercano al Campus de la Universidad Nacional, en el caso de San Lorenzo, o con buena posibilidades de intercomunicación como en el caso de Villa Elisa.
- La Constitución Nacional establece que el acceso a una vivienda digna es un derecho de "todos los habitantes de la República" y un deber del Estado buscar los mecanismos para hacer realidad ese derecho.
- La vivienda digna es no sólo un objeto físico, sino también un sitio desde donde la familia se relaciona con su medio social y su medio ambiente.
- La vivienda digna en el medio urbano requiere de un adecuado nivel de servicios y de seguridad ambiental. Precisamente, la precariedad más fuerte de las viviendas de los sectores populares consiste en el deterioro ambiental como consecuencia de la precariedad de servicios en los barrios. Esto va desde los desagües de aguas negras hasta servicios de transporte, y últimamente las inundaciones por su ubicación en tierras bajas.
- La vivienda en el medio rural debe ser analizada en función al estilo de vida y modos de habitar del campesino. No se puede transferir modelos urbanos. De hecho, un rancho en buenas condiciones es una respuesta adecuada a las necesidades del campesino. El gran problema radica en tres servicios claves: tratamiento de los materiales a ser utilizados (paja, estaqueo), tratamiento del agua para hacerla potable, y construcción de un adecuado baño para la eliminación de excretas.
- El déficit cuantificado en el informe anterior en base a los datos censales de 1.992 se mantiene y se orienta hacia una tendencia de agravamiento, por dos razones: la falta de respuestas de las instituciones estatales para satisfacer la necesidad de viviendas, y la falta de interés del sector privado para responder a las demandas de los sectores de ingresos bajos.
- El precio de la tierra urbana en las áreas limítrofes a la capital ha aumentado sustantivamente como consecuencia de la existencia de reservas de tierras, de grandes inversionistas e incluso de sectores medios, que como consecuencia de un relativamente bajo impuesto a los baldíos, pueden ver aumentar la plusvalía de sus tierras, sin esfuerzo alguno. En este caso se hace necesario establecer criterios serios para facilitar la integración de los espacios urbanos. Aún cuando existen tierras en reserva, los loteamientos ahora se orientan hacia los municipios más alejados, produciéndose la periferización de la vida urbana, mientras las tierras de reserva, utilizadas como bienes de especulación, son beneficiadas con los servicios para alcanzar las áreas pobladas.
- Las movilizaciones de los sectores populares en los municipios cercanos a Asunción, precisamente constituyen una respuesta a la especulación sobre la tierra urbana de inversionistas ausentes. Presionados por la falta de vivienda en medio de grandes espacios a los que no se les asigna función alguna, las movilizaciones le otorgan una dinamización distinta pero efectiva al uso de la tierra urbana.
- Los asentamientos ubicados en las zonas inundables no han recibido ningún tipo de apoyo efectivo que pueda cambiar las condiciones de vida de sus ocupantes. La situación se agrava por el posible fuerte crecimiento del río Paraguay. Los asentamientos ubicados a lo largo de los arroyos que cruzan la ciudad para depositar sus aguas en el río Paraguay, se han convertido con las constantes y copiosas lluvias en sitio de una inseguridad absoluta para miles de familias que tienen sus viviendas aledañas a esos arroyos tales como Loma Merlo e Ycaà, Luque y los barrios Santa María, Ñu Porá de San Lorenzo.
- El precio de las piezas de alquiler ha aumentado de una manera sustantiva y abre un nuevo panorama al déficit de viviendas, alterando el estilo de vida y un modo de habitar típico de la familia paraguaya.