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CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS INTERNACIONALES
Soledad Villagra
Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL)
Situación política del cumplimiento
Casos en instancias internacionales
Recomendaciones
IntroducciónLa Comunidad Internacional no se ha ocupado, hasta fechas relativamente recientes, de la protección de las personas a nivel internacional. Desde siempre, las violaciones de derechos humanos habían sido exclusiva competencia de los Estados en particular. Cada Estado se constituía en juez único para juzgar el quebrantamiento de los derechos por él concedidos o reconocidos por sus propias leyes y la protección de los mismos se ejercía a través de sus órganos internos. Gran Bretaña, por ejemplo, podía protestar a Francia si Francia maltrataba a un súbdito británico viviendo en Francia, pero no podía hacerlo, tradicionalmente, en el caso de violaciones por Francia de los derechos de su propio ciudadano francés. Esta contradicción dio lugar en la práctica internacional al ejercicio del poder con marcados abusos. Frente a esta paradoja, surge el reconocimiento de que la protección de la persona humana se debe dar a nivel universal, tratando de romper el círculo.
Los primeros antecedentes son la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 de la Revolución Francesa y las enmiendas de la Constitución de los Estados Unidos, que logran el reconocimiento constitucional de las libertades y garantías individuales. Estos documentos fueron importantes no sólo porque reconocieron derechos humanos a ciudadanos franceses o norteamericanos, sino porque los consideraron como inherentes al individuo, en cualquier parte donde éste estuviera.
La lucha por dejar de lado el concepto de soberanía absoluta en la protección de los derechos humanos empieza en la práctica con la protección a las minorías, recogida por la Sociedad de las Naciones, institución que antecede a las Naciones Unidas. Este "régimen de minorías" en realidad se trata de la protección de grupos y no de individuos aislados, pero ya trasunta la preocupación de los Estados por la suerte de seres humanos de otros Estados.
Sin embargo, el sistema que actualmente conocemos como el de "Protección Internacional de los Derechos Humanos" ha surgido desde 1945, cuando las implicaciones del holocausto judío y otras atrocidades cometidas en la segunda guerra golpean profundamente la conciencia de la humanidad, decidiendo las naciones del mundo que la promoción de los derechos humanos y de las libertades fundamentales serían uno de los propósitos esenciales de la nueva Organización de las Naciones Unidas. En 1948, la labor de la Comisión de Derechos Humanos creada en el seno de la ONU devino en la firma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, catálogo de derechos que se convirtió en el "Mínimo Común Denominador" de los derechos fundamentales de la persona humana reconocidos por la comunidad internacional.
Este esfuerzo de internacionalización de los derechos humanos se vio reflejado a nivel regional, específicamente en América, cuando en la Novena Conferencia Interamericana, en 1948, en Bogotá, se crea la Organización de Estados Americanos y se adopta la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Existen dos sistemas en la protección internacional de los derechos humanos en los cuales la mayoría de los Estados occidentales es parte, el de la Organización de las Naciones Unidas, y el sistema regional, que en América es el de la Organización de Estados Americanos.
Paraguay ha ratificado en los últimos años un importante número de compromisos internacionales, tanto del sistema de las Naciones Unidas como del sistema de la Organización de Estados Americanos. En cada uno de los sistemas existen instrumentos generales y específicos de los derechos humanos. Los primeros son resultado de un enfoque global y sistemático que refleja la preocupación por los derechos humanos en el sentido más amplio, mientras que los instrumentos específicos de los derechos humanos pueden provenir del trabajo de las agencias u organizaciones con competencia o responsabilidad en un ámbito determinado. Tales instrumentos específicos pueden constituír también una respuesta a las preocupaciones políticas o sociales de carácter urgente y general.
Es así que dentro del sistema de las Naciones Unidas, Paraguay es parte del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado como Ley Nº 5/92, del Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Ley Nº. 400/94, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Ley Nº 4/92.
Asimismo, del mismo sistema, ha ratificado tratados que tratan de un derecho específico o problemática particular:
- La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Ley Nº 69/90.
- La Convención sobre los Derechos del Niño, Ley Nº 57/90.
- La Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, Ley Nº1215/86.
- La Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951
- Los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Nº87, de la Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación, ratificado por Ley Nº748/61, Nº 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva, ratificado por Ley Nº77/64, Nº105 sobre abolición del trabajo forzoso, ratificado por Ley Nº1234/67, Nº107 sobre poblaciones indígenas y tribales, ratificado en 1969, Nº122 sobre política de empleo, ratificado por Ley Nº67/68 y varios otros; y
- los cuatro Convenios de Ginebra sobre Derecho Humanitario y sus dos Protocolos Adicionales, ratificados como Ley Nº 28/90.
En el sistema de la OEA, Paraguay ha ratificado la casi totalidad de los tratados internacionales, habiéndolo hecho con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como Ley Nº 1/89, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, ratificada como Ley Nº 56/90, Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convención de Belém do Pará", ratificada como Ley Nº 605/95, habiendo ratificado en este último año el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador", por Ley Nº 1040/97 y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, Ley Nº 933/96. Estos dos últimos instrumentos, a pesar de no estar en vigor por no tener aún el número de ratificaciones necesarias, ya rigen para el país.
La mayoría de estos tratados cuenta con órganos de control que determinan la presentación de informes periódicos por parte del Estado paraguayo a los órganos, que a su vez examinan estos informes y los presentan al Estado con sus comentarios y recomendaciones. Por otra parte, algunas de las convenciones cuentan con un mecanismo de presentación de denuncias individuales (de parte de personas, grupos de personas u organizaciones no gubernamentales). Los requisitos para presentar las denuncias son en general similares, exigen el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna, salvo imposibilidad de aplicarlos o inexistencia de los mismos, o retardo injustificado en concederlos.
En este último grupo de convenciones, se encuentran la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, de la ONU, aunque el Paraguay no ha hecho en éste último caso, la declaración del artículo 22 que permite al Comité contra la Tortura recibir estas denuncias individuales.
En la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la presentación de peticiones sobre violaciones a la Convención se hace ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), ya que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte) sólo puede conocer en casos que presenten los Estados parte o la misma CIDH (Art. 61 Convención Americana sobre DDHH).
En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en virtud de su Protocolo Adicional, el Estado que lo acepta reconoce la competencia del Comité de Derechos Humanos para recibir y considerar comunicaciones de individuos que aleguen ser víctimas de violaciones de derechos garantizados en el Pacto.
El organismo de Estado que recibe y tramita las peticiones individuales, así como los informes que se entregan a los diferentes órganos de control, es la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Trabajo y el Vice Ministerio de Justicia, a través de los cuales se canaliza la litigación por el Estado a nivel internacional. La cancillería participa a través de las Embajadas pertinentes en la recepción de denuncias y solución de los casos y el Departamento de DDHH de la Fiscalía en la presentación de informes generales y particulares respecto a las denuncias, así como en la asistencia a las audiencias y en las soluciones de los casos.
Ha fallado nuevamente este año el Congreso en la designación del Defensor del Pueblo, que se ha retrasado para dejar para después de la elección de un nuevo parlamento la conformación de la institución, por lo que dejan de realizarse muchas tareas de cumplimiento de compromisos internacionales que de otra manera podrían viabilizarse en una Defensoría del Pueblo.
A principios de este año se nombró una Dirección de Derechos Humanos en el Ministerio del Interior, para complementar la labor de fiscalización y prevención de abusos de los agentes públicos por parte del Ministerio Público desde el Ejecutivo. El mismo Fiscal General de Estado reclamaba en nota de setiembre de este año a esta Dirección del Ministerio del Interior, la participación más activa de esta institución en ese control.
Situación política del cumplimiento de compromisos internacionalesRespecto al sistema interamericano, Paraguay ha tenido una postura comprometida a favor del sistema de protección, habiendo tenido una participación importante en la reunión de expertos gubernamentales en abril de este año en el Comité de Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA sobre la "Evaluación del funcionamiento del Sistema Interamericano de Protección y Promoción de los Derechos Humanos", teniendo una de las posturas más progresistas, coincidiendo en ésto con los gobiernos de EEUU, Canadá, y Argentina con un apoyo decidido al sistema.
Invitada luego por los Ministerios de Justicia y Trabajo y Relaciones Exteriores, la CIDH hizo una visita de promoción al Paraguay en junio, donde además de dar un seminario sobre el sistema interamericano, llevó a cabo diferentes reuniones de solución amistosa en los casos tramitados ante ella.
En la tramitación de las denuncias individuales, el gobierno ha mostrado generalmente una postura abierta en los casos llevados, estando en un proceso de solución amistosa en gran parte de ellos con los peticionarios.
Sin embargo, se ha excedido la mayoría de las veces en los plazos de contestación de los escritos de petición, y no ha cumplido con otros plazos reglamentarios, con lo que el retardo nuevamente recae sobre las víctimas.
El sistema no ha sido utilizado, por otra parte, de manera tan frecuente como en otros Estados. De los 816 casos llevados ante la CIDH, Paraguay lleva una ínfima parte
|1| Esto se debe no precisamente a una ausencia de violaciones a los DDHH. Esta probado que no es el nivel de democracia lo que determina la presentación de un mayor o menor número de casos en instancias internacionales, sino más bien el conocimiento de los mecanismos internacionales de protección a la persona humana por parte de la sociedad en general.A su vez, no sólo al desconocimiento de los sistemas internacionales es atribuíble esta situación, sino a la falta del trabajo jurídico necesario para el agotamiento de recursos internos, a lo que contribuye un descreimiento ciudadano ante la justicia y la falta de presentación de denuncias a nivel interno.
El sistema internacional, por ser subsidiario, da la oportunidad al Estado a satisfacer por sí mismo la violación antes de que el caso sea presentado fuera del país. Aún así, la mayoría de los casos se presenta por la disposición 46.2 de la Convención Americana, es decir por excepciones al agotamiento de los recursos internos.
Un hecho que preocupa es que, a pesar de la gran cantidad de tratados internacionales sobre DDHH que ha ratificado el Paraguay, no se haya cumplido con la obligación que contienen éstos mismos instrumentos de adecuar la legislación interna a lo que ellos disponen, incluso en los mismos términos. Un caso muy claro es el de la tortura
|2|, tipificada en el recientemente promulgado Código Penal de forma diferente a la establecida en las convenciones internacionales contra la tortura ratificadas en 1990 y que tendrán prelación sobre ese mismo Código Penal. El Comité contra la Tortura de la ONU recogió esta preocupación y recomendó en su informe al Estado paraguayo el cambio de la legislación.El Poder Ejecutivo, al vetar la Ley Nº 838/96, de indemnización a las víctimas de la dictadura, y luego, una vez rechazado el veto, haber accionado inconstitucionalmente ante la Corte Suprema de Justicia contra la misma ley, se ha desentendido de la obligación que tiene el Estado, tanto constitucionalmente, como en virtud de los compromisos internacionales que ha firmado, de reparar a las víctimas y sus familiares de las violaciones sufridas
|3|.
Algunos casos llevados a instancias internacionalesLos casos que actualmente están en tramitación ante instancias internacionales, son en su mayoría casos llevados ante el sistema interamericano y que están actualmente en la CIDH. No existe aún ningún caso paraguayo ante la Corte.
Este procedimiento se ha venido utilizando principalmente luego que el Paraguay haya ratificado la competencia de la Corte, y entrado a ser parte del sistema integralmente, en 1993. El uso del sistema no se da de manera tan amplia como en otros países latinoamericanos que están en él, en parte por desconocimiento de la población y de los abogados de los mismos mecanismos internacionales de protección a la persona humana.
Algunos de los casos que se encuentran en tramitación son el Nº 11.558, Julián Cubas; Nº 11.560, Agustín Goiburú; No. 11.559, Miguel Angel Soler; Rodolfo y Benjamín Ramírez Villalba y Nº 11.665, Carlos José Mancuello; todos ellos llevados por violación al debido proceso en los juicios por violaciones a los derechos humanos de la dictadura, por el Comité de Iglesias y el International Human Rights Law Group.
Otros casos son el caso Bianco, presentado por las Abuelas de Plaza de Mayo contra el Estado paraguayo, y los casos ocurridos en la época post-dictadura: el No. 11.607 de Víctor Hugo Maciel, por violación al derecho a la vida, llevado por CEJIL y SERPAJ/Py; el No. 11.667 del Correccional Panchito López, llevado por CEJIL y la Fundación Tekojoja; y el No. 11.713 de las Comunidades indígenas Sta. Juanita y Riachito, llevado por los líderes de estas comunidades, Tierra Viva y CEJIL. Estos últimos casos se encuentran en éste momento en un proceso denominado de "solución amistosa", según el Art. 48.f de la Convención. En el último caso, se ha logrado la compra de la tierra reivindicada por las comunidades por el Estado.
Recomendaciones y conclusiones•
Incluir en los cursos regulares y superiores de enseñanza de los diferentes órganos del Estado, programas de estudio de la Protección Internacional de los Derechos Humanos, haciendo conocer los instrumentos de derechos humanos ratificados por el Paraguay a las FFAA, la Policía Nacional, la Academia Diplomática, el Ministerio Público y la Corte Suprema de Justicia.|4|• Adecuar las normas internas a la legislación internacional. Es importante que el Código Procesal Penal sea sancionado teniendo en mira lo establecido por los tratados de derechos humanos ratificados por el Paraguay, así como toda otra ley interna que se estudie en el Congreso.
• Estatuir por vía legislativa, un mecanismo de reparación interna para canalizar los casos presentados en instancias internacionales, así como las recomendaciones de los órganos de control internacionales.
• Es necesario que la Corte Suprema de Justicia vote el rechazo de la acción de inconstitucionalidad presentada por el Poder Ejecutivo para que finalmente quede vigente la Ley No. 838/96 de indemnización a las víctimas de la dictadura.
• Sería importante contar entre los instrumentos ratificados por el Paraguay la Convención sobre trabajadores migrantes y sus familias, así como la ratificación del Art. 22 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que permite denuncias individuales ante el Comité contra la Tortura.
Notas1 Dulitzky, Ariel. Artículo sobre "La duración del procedimiento ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos: responsabilidades compartidas".
2 Ver capítulo correspondiente a Abusos y Torturas de Agentes Públicos.
3 En el proceso ante la Corte Suprema de Justicia CEJIL y el International Human Rights Law Group han presentado un "Amicus Curiae",o memorial en derecho que presenta los argumentos del derecho internacional sobre la responsabilidad internacional del Estado en la reparación de las víctimas de violaciones de derechos humanos. La figura del "Amicus Curiae" (Amigo de la Corte) es ampliamente utilizada en los tribunales anglosajones y en las Cortes Internacionales, lo puede hacer un tercero a la causa y representa la incorporación del derecho internacional en nuestros tribunales locales.
4 Fuente: Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Trabajo