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DERECHO A LA PARTICIPACIÓN. ASOCIACIONES VECINALES
Oscar López (DECIDAMOS)
1. Régimen legalEn contraposición a lo establecido en la Constitución Nacional, que establece las más amplias garantías a la participación, las asociaciones vecinales tienen un marco legal obsoleto, como es el caso de las Comisiones Vecinales, establecidas en la Ley 1294/97 Orgánica Municipal, y en el caso de las organizaciones de los Sin Techo directamente no existe una disposición legal que regule específicamente su funcionamiento. Sin embargo, es importante decir que el dinamismo de las organizaciones vecinales ha logrado superar este marco legal.
En este sentido, conviene tener en cuenta que la ley orgánica municipal vigente es una herencia del stronismo, y está concebida dentro del esquema represivo y de control centralizado que caracterizó a la dictadura.
En ella, las organizaciones vecinales están definidas como organismos auxiliares y dependientes de la Intendencia Municipal (ver artículos 75 y 86 de la ley 1294/87), careciendo de autonomía política y financiera. Establece atribuciones que dejan en manos del Intendente la posibilidad de reconocimiento, intervención y disolución de las organizaciones, y por otro lado establece mecanismos de conformación y funcionamiento, más eficaces como mecanismos de control que de estímulo a la organización y participación vecinal.
El año anterior fué aprobada la Ley 898 Orgánica Municipal que pretendía modificar la citada ley 1294. Sin embargo, el Poder Ejecutivo, en uso de sus atribuciones constitucionales, la vetó parcialmente en los artículos que otorgan a los municipios nuevas funciones que la anterior ley no contenía. Pasó todo el año 1997 y el Congreso no trató el veto del Ejecutivo, por lo que sigue vigente la ley 1294/87. Por su parte, la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Diputados inició consultas con sectores afectados por esta disposición legal de modo a lograr un cierto consenso en la redacción de los artículos más polémicos.
La ley que fué aprobada el año pasado contenía novedades interesantes en cuanto a la participación vecinal: establecía el derecho a la iniciativa popular para proponer a la Junta Municipal proyectos de ordenanza (art. 44 inc. g, de la ley 898); tiene una concepción más abierta de las organizaciones vecinales al no definirla como organismos auxiliares sino como asociaciones de vecinos integradas libremente por los ciudadanos de la zona (art. 45, ley 898); transfiere a la Junta Municipal la facultad de creación, fusión y modificación de los límites de las organizaciones vecinales (art. 46, ley 898), y mantiene la facultad del intendente de intervenir las comisiones vecinales, especificando los casos en que pueda hacerlo. Además, en el artículo 48 amplía bastante las funciones que pueden desarrollar en sus comunidades y las posibilidades de participación en la elaboración del presupuesto. Cabe esperar que el año próximo el Congreso mantenga y amplíe estas disposiciones.
2. Régimen institucionalJunto al marco legal, el marco institucional en que se desenvuelven las organizaciones vecinales son los dos factores más débiles y menos dinámicos.
De todas formas, fueron los municipios el área institucional más dinámica en cuanto a la participación ciudadana. Existen varios elementos realmente alentadores en este sentido: las elecciones municipales de noviembre de 1996 tuvo uno de los niveles de participación más altos de la historia paraguaya, y esto es necesariamente un reflejo del interés que tiene la población en participar y decidir en las cuestiones que hacen al municipio. Encuestas realizadas en el presente año refieren que el municipio es una de las instituciones del estado con mayor confiabilidad para la población, y durante este mismo año se hizo visible el interés de varios intendentes electos de buscar el apoyo de organismos nacionales e internacionales para generar espacios de planificación y fortalecimiento institucional, lo que puede redundar a mediano plazo en una acción más racional de los municipios.
Sin embargo, es imposible desconocer la gran debilidad de la gran mayoría de los municipios de nuestro país. De los más de 220 municipios existentes, la mayoría de ellos no tiene la estructura mínima indispensable, el personal más o menos calificado, así como los recursos necesarios para llevar adelante con cierta efectividad las ingentes acciones que la población reclama. Estos son núcleos de problemas que las autoridades municipales deben plantearse con la responsabilidad que demanda la situación si pretenden aprovechar el alto grado de participación y legitimidad con que cuentan en este momento dentro de la sociedad.
Un punto en contra es evidentemente el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), la institución que debería ser la asesora y promotora del desarrollo institucional de los municipios. Lastimosamente esta institución se hizo visible solamente por los hechos de corrupción que en ella se dieron. La responsabilidad fundamental es del gobierno central que lo ha concebido simplemente como un espacio de distribución prebendaria de cargos en su estrategia de control político del partido oficialista.
La acción interinstitucional es todavía débil; la más destacada es la asociación de gobiernos autónomos del área metropolitana, que núclea a las gobernaciones del Departamento Central y Presidente Hayes y la municipalidad de Asunción, que han llevado a cabo coordinadamente obras de infraestructura vial. La agremiación de municipios es muy débil. Algunas gobernaciones como Central y Concepción desarrollan planes de acción coordinados con los municipios del departamento.
Una experiencia interesante es la llamada Red de Mujeres Munícipes, que lleva adelante diversas actividades de formación e intercambio, permitiendo un apoyo decidido al trabajo de concejalas e intendentas recientemente electas.
CONAVI, la institución encargada de la solución al problema de la vivienda tampoco ha salido del creciente debilitamiento en que la ha sumido el actual gobierno desde 1993. Participa marginalmente en el Programa de Regularización de Asentamientos del Area Metropolitana, pero desde ella no se ha generado ninguna propuesta de solución al problema de la vivienda.
Las Gobernaciones, creadas por la Constitución de 1992, están cerrando los primeros 5 años de gestión sin haber logrado definir con claridad la función que les corresponde, y muchas de ellas no han sabido acordar y crear un mecanismo de coordinación de esfuerzos con los municipios en la búsqueda de respuestas a los problemas locales. Sin experiencia, sin recursos y con la mayoría de ellos sin iniciativa, la sensación es que las gobernaciones no han cumplido su papel en éstos primeros cinco años de gestión. Sin embargo, es de señalar que hubieron excepciones, y los gobiernos departamentales de Central, Boquerón y Concepción, han dado muestras de gran dinamismo y de acciones decididas en elaboración de propuestas y acciones para el desarrollo de sus regiones.
3. Situación Política en el cumplimiento de este derechoSi concibiéramos el derecho a la participación como el cumplimiento formal de las disposiciones legales, podríamos decir que ha habido un gran avance en el cumplimiento del derecho a la participación de los vecinos, y que sólo se hacen necesarios algunos ajustes en el marco legal que las regula. De esta manera, la dinámica de participación irá obligando paulatinamente a las instituciones a mejorar su accionar.
Pero, creemos en el derecho a la participación en su sentido más amplio, tanto en lo que se refiere a los diferentes niveles de decisión en la vida social y política, como en lo que atañe a las condiciones de igualdad que se crean, para que los ciudadanos y ciudadanas puedan ejercerla. Y es aquí donde se observa un divorcio cada vez más preocupante entre las acciones y políticas del estado paraguayo y la realidad del ciudadano común. Lo que se garantiza es el derecho a participar casi en abstracto, pero no se nota un esfuerzo serio en crear las condiciones para una participación real y cualitativa, y menos aún en la solución de los problemas sociales.
Todo esto conducirá, a mediano o largo plazo, a un problema de credibilidad del estado y del sistema democrático que necesariamente afectará en forma negativa los niveles de participación alcanzados.
En este sentido, el gobierno actual ha vaciado lo poco de social que tenían las instituciones encargadas de las áreas de vivienda y municipios, y sólo las ha utilizado como mecanismo de cooptación de sectores internos del Partido Colorado en estos cinco largos años de lucha interna que parecen no acabar nunca.
Tampoco se distingue la existencia de una política de desarrollo institucional de las instituciones nuevas o de las que han asumido nuevas responsabilidades en este proceso de transición. Esto debilita las posibilidades de desarrollo de instituciones como los municipios, que si bien se han dinamizado enormemente tienen a su vez debilidades estructurales que no podrán ser superadas sin un decidido apoyo de políticas impulsadas en coordinación con otros sectores desde el gobierno central.
El Parlamento no pudo avanzar en el proceso de revisión del marco legal que regula a los municipios. Si bien el veto del Ejecutivo tiene cierta base en cuanto a la capacidad de gestión de los municipios, lo importante es debatir estos problemas entre todos los interesados, de manera a implementar y fortalecer procesos de consensos en este aspecto. El espacio político más importante de participación han sido los municipios, pero también debemos considerar que es limitada la cantidad de gobiernos municipales que efectivamente promueven la participación ciudadana. La mayoría se debate todavía entre el temor a la participación ciudadana y una visión muy estrecha de la acción municipal.
4. Acciones y omisiones (Avances, permanencias y retrocesos)Como marco de los avances y retrocesos de las organizaciones vecinales está el creciente deterioro de las condiciones de vida de la población en general, y con mayor razón de los sectores marginales. Estancamiento económico, nueva crisis en el sector financiero, año de interminables internas políticas en el partido oficialista, creciente desempleo, es el "escenario" en el que se mueven las organizaciones vecinales en su esfuerzo por mejorar su calidad de vida, o como la gran mayoría de la población, debatiéndose, simple y llanamente, en la lucha por la sobrevivencia.
Este sigue siendo el nudo central de la sociedad paraguaya: construir un modelo de sociedad, de democracia y de Estado, que apunte realmente a la solución de los problemas más graves que enfrentamos los ciudadanos y ciudadanas de este país.
¿qué hicieron las comisiones vecinales en el año 1997?
En primer lugar, aunque haya que repetirlo, es importante decir que un número cada vez mayor de comisiones vecinales han hecho visible su trabajo como muestra del gran dinamismo de estas organizaciones que activan decididamente en busca del mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores de los barrios y ciudades donde viven.
Un primer análisis parte de la pregunta: ¿qué hacen estas organizaciones ?. Al respecto, podemos decir que el núcleo central de acciones de las Comisiones Vecinales siguen siendo la solución de problemas y necesidades concretas que tienen en sus barrios, especialmente la dotación de infraestructura; también podemos señalar que cada vez es más visible el trabajo de estas organizaciones en otros ámbitos, como ser el mejoramiento del medio ambiente, la seguridad, la educación, las actividades culturales, el problema juvenil y la salud.
Pero el hecho más relevante es sin lugar a dudas la implementación en varios municipios de políticas de participación comunitaria desde una perspectiva de planificación, y buscando niveles de participación muy importantes, tales como la elaboración de políticas sociales y del presupuesto. Así se hicieron visibles propuestas de participación vecinal en los municipios de Fernando de la Mora, Villa Elisa, Luque, San Juan Bautista, General Artigas y otros. Uno de los aspectos resaltantes de estas propuestas es que buscan integrar en el proyecto a los más diversos sectores de la comunidad.
Todas estas iniciativas se trabajan con fuerte apoyo de organismos no gubernamentales, lo que de por sí ya refleja un nivel de apertura no logrado en otras esferas estatales, pero también en el sentido de establecer una planificación más o menos racional, a través del apoyo de técnicos especializados, que posibilite tener una visión del conjunto de problemas, de los actores afectados y el debate abierto de las posibilidades de solución. Esta metodología favorecerá necesariamente la construcción de municipios y de una sociedad civil más democráticos.
En este sentido en los municipios donde las autoridades municipales tienen el interés explícito de promover la participación, los hechos se han adelantado en cierta medida al régimen legal generando mecanismos de participación que buscan su institucionalización.
La Coordinadora de Comisiones Vecinales de Asunción sigue a la cabeza en el recuento de progresos, ya que en este año han alcanzado importantes logros: avanzaron decididamente hacia una posición más autónoma de la administración, obtuvieron el compromiso de que los proyectos de obras presentadas en las audiencias públicas sean incluídas en el presupuesto o de que sean financiadas mediante otros recursos, lo que significa una forma de participación en la distribución de más de 4.000 millones de guaraníes. A su vez, representantes de organizaciones vecinales conforman de manera paritaria con representantes de la Junta y la Intendencia Municipal en la Comisión que estudia y asigna los fondos para Proyectos Especiales, proveniente del 3% del Impuesto Inmobiliario que percibe el municipio en el año. En 1997, esto significó más de 800 millones de guaraníes, y esos fondos pueden ser aplicados a proyectos de la más diversa naturaleza.
El Congreso de Comisiones Vecinales de Asunción realizado este año apuntó decididamente a una mayor autonomía organizativa y financiera de las organizaciones vecinales, que deberá ser encarada con la debida seriedad y sin apuros de manera a lograr un proceso de maduración que lleve a mejores resultados.
También se percibe un importante esfuerzo de programas de capacitación a los dirigentes vecinales en diferentes municipios. Es de mencionar aquí la labor de organizaciones no gubernamentales como Decidamos, Promur, Alter Vida, quienes se destacaron en esta tarea, y el surgimiento de otras que tratan de satisfacer esta creciente demanda.
¿Y los Sin Techo ?
Durante todo el año, el esfuerzo de los Sin Techo se centró en destrabar los fondos asignados en el Presupuesto de Gastos de la Nación para la regularización de más de 60 asentamientos ubicados en el área metropolitana, y que significará la solución para más de 15.000 ocupantes a través del Programa de Regularización de Asentamientos del Area Metropolitana, y un apoyo efectivo a los asentamientos con amenaza de desalojo. El Plan de Regularización de Asentamientos se inicia con un acuerdo alcanzado entre las Organizaciones de Sin Techo y el Ministerio del Interior a fines de 1995, que atravesó todo el año 1996 por las más diversas trabas, llegando al final del año con una aplicación mínima del plan, que según fuentes del Ministerio del Interior alcanzó a 1.151 familias.
En ese sentido 1997 no se diferenció mucho de los años anteriores, y durante todo el año las organizaciones protagonizaron diversos tipos de movilizaciones, protestas y mesas de negociación para llegar a fin de año con el mismo resultado: una aplicación absolutamente parcial e inadecuada de un Programa de por sí insuficiente para resolver uno de los problemas sociales de mayor gravitancia que tiene el país. El calvario tuvo las mismas estaciones del año anterior: Congreso, Ministerio del Interior, Gobernaciones, CONAVI y los Municipios.
Como logro podemos señalar el acuerdo alcanzado con los municipios del área metropolitana, mediante el cual éstos asumen el aval ante los préstamos que otorga el Programa de Regularización a los ocupantes para el financiamiento de la compra de los terrenos afectados. El fondo asignado por el presupuesto 1997 para este objetivo es de 30.000 millones de guaraníes.
En cuanto a la resistencia a los desalojos, 1997 tampoco fue un año de grandes novedades como dos o tres años atrás, pero persistieron algunos intentos de ocupación con su secuela de desalojos, en algunos casos violentos; pero sin una magnitud significativa. Lo que se percibió es una notable disminución de estos hechos en la zona metropolitana, lo cual refleja una cierta espectativa de solución del problema a través del Programa de Regularización emprendido por el gobierno. La prensa registró 5 desalojos en el año, en los departamentos Central y Alto Paraná y afectó a 627 familias.
Cuadro No. 1 Área de Acción de las Comisiones Vecinales (C.V.)
Area/ Tipo de Acción de las Comisiones Vecinales Cant. de C.V. En % Construcción escuelas/colegios 9 7.5 Electrificación rural 17 14.2 Regularización títulos/Ocupaciones 8 6.7 Reclamo por traslado de cuarteles 1 0.8 Limpieza del barrio 11 9.2 Medio Ambiente/Calidad de vida 12 10.0 Arreglo de calles/plazas 9 7.5 Instalación de sistema agua potable 23 19.2 Empleo juvenil 1 0.8 Drenaje/desagüe cloacal 4 3.3 Asfaltado/empedrado, calles 9 7.5 Arreglo de puentes y caminos rurales 7 5.8 Transporte público 3 2.5 Seguridad 5 4.2 Solidaridad con sindicato 1 0.8 TOTALES 120 100 FUENTE: Análisis del Mes No. 134 al 143 Dic./96 a Setiembre/97.
Comentario: Este cuadro es incompleto, porque sólo recupera los
casos publicados pero nos da una idea del tipo de acciones que emprenden las Comisiones Vecinales.Cuadro No. 2
Cantidad de barrios marginales y ocupaciones precarias
Municipios del Area Metropolitana
Municipio Cant. barrios marg./Ocupaciones Asunción 15 Fernando de la Mora 12 Lambaré 22 Villa Elisa 5 Ñemby 1 San Lorenzo 4 Areguá 1 Luque 5 TOTAL 65 FUENTE: Análisis del Mes No.143 Base Ecta Setiembre 1997
6. Conclusiones y recomendaciones particularesLas conclusiones más importantes a las que podemos arribar son:
- En lo que se refiere al marco legal es indispensable renovar la ley orgánica municipal. Ello dará una mayor seguridad al accionar de los municipios, y en este sentido conviene aprovechar el veto del Ejecutivo para promover el más amplio debate sobre los aspectos más conflictivos entre los diferentes actores involucrados, como ser las autoridades municipales, las gobernaciones y las organizaciones vecinales y regionales. Puede ser una buena oportunidad para profundizar la discusión y el análisis sobre la descentralización, y precisar los límites entre las diferentes instituciones estatales. El veto del Poder Ejecutivo a la ley 898 puede ser un buen punto de partida para ello.
- Es absolutamente necesario promover un programa de fortalecimiento institucional de los municipios, buscando dotarlos de condiciones mínimas para desarrollar las funciones que la ley les asigna, así como capacitar a las autoridades electas y a funcionarios y asesorar la planificación de proyectos sociales en base a las necesidades y problemas locales. Del mismo modo se debe promover la asociación de municipios vecinos y otros organismos, de manera a enfrentar juntos problemas comunes, establecer programas de mejor coordinación de la acción de diferentes instituciones del estado y de la sociedad civil, en el municipio, etc. Por su parte, en lo que respecta al Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), debe ser reestructurado y dotado de los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones que le fueran asignadas y se esperan de él. Las mismas autoridades municipales deberían estar interesadas en esta renovación y encarar reclamos al gobierno central para llevarlas a cabo.
- El gobierno que asuma en 1998 tendrá que pensar en serio en la implementación de programas de desarrollo económico y social que permitan contener el creciente deterioro de las condiciones de vida de la ciudadanía. Esto puede ser la base para pensar en un dinamismo aún mayor de las organizaciones vecinales, y en la profundización de una cultura democrática. A decir de Carlos Martini, "el fracaso social de la transición paraguaya es la mejor explicación del éxito de proyectos autoritarios".
- Es fundamental que los municipios sigan generando espacios de participación vecinal, que esos espacios sean cada vez más institucionalizados y que incidan efectivamente en decisiones importantes. Este proceso es una "escuela" de formación democrática de los dirigentes vecinales y de las autoridades políticas que deben ayudar a fortalecer la experiencia democrática en el Paraguay.
- Las organizaciones vecinales deberán fortalecer los espacios de capacitación e intercambio, de modo a contar con dirigentes capaces de organizar la participación de los pobladores, de aprender a negociar con eficacia ante las autoridades municipales y otros actores sociales y políticos, de tal forma que se favorezcan los objetivos que se proponen. En este año se percibieron los primeros contactos entre organizaciones vecinales de diferentes municipios: este proceso bien llevado puede producir un fortalecimiento de las organizaciones vecinales en el Paraguay.
- La atomización de las organizaciones de los Sin Techo es un aspecto importante que limita una mayor eficacia de este sector. El Consejo Nacional de Organizaciones Populares (CONOP) no ha logrado aglutinar a los diferentes sectores, lo que ha debilitado su accionar en este año, a pesar de ser la organización con mayor visibilidad.
- Análisis del Mes - Base ECTA, Nros. 134 al 144. Diciembre/96 a octubre/97. Asunción, Paraguay.
- Gobierno Municipal y Participación Ciudadana. El caso paraguayo - Enrique Sosa Arrúa / CDE (Centro de Documentación y Estudios) y Fundación Friedrich Ebert. Asunción 1990, Paraguay.
- Constitución de la República del Paraguay - Segunda Edición / DECIDAMOS. Asunción 1997, Paraguay.
- Ley Orgánica Municipal Nº 1294 - Edición del Centro de Estudios Democráticos. Asunción 1989, Paraguay.
- Proyecto de ley Nº 898 "Orgánica Municipal".
- Decreto Nº 14166 de fecha 18 de julio de 1996, por el que se objeta parcialmente el proyecto de ley 898 "Orgánica Municipal".