Desplazamiento y Violencia
Un país que huye

Capítulo XVIII

Desplazamiento forzado y políticas públicas

Entre la precariedad del Estado y el asistencialismo

E1 presente documento de avance forma parte de un estudio más amplio que viene desarrollando Codhes con el apoyo de la Carrera de Ciencias Políticas de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, dirigido por Marco Alberto Romero, sobre las políticas adoptadas por el Estado colombiano en torno al problema del desplazamiento forzado por violencia en la década de los 90 y, en especial desde 1994, año en que se inicia un proceso de creación de formas institucionales con la función manifiesta y específica de intervenir este fenómeno. Con este informe especial Codhes presenta las primeras conclusiones del área de política pública, poniendo especial énfasis en las políticas de! gobierno, dada la precariedad aún existen te para definir estrategias que respondan a una política de Estado.

Con ello Codhes quiere contribuir a una mejor comprensión de la problemática del desplazamiento forzado, analizar sistemáticamente la respuesta gubernamental y estatal y presentar criterios y propuestas alternativas que permitan hacer frente a esta expresión de la crisis humanitaria que deteriora los lazos de sociabilidad y reproduce la crisis social.

En el estudio se asumen unos criterios específicos alrededor de la interpretación de políticas públicas en torno a un problema como el desplazamiento forzado y se reconocen algunas limitaciones:

En primer lugar, este documento realiza una aproximación global que no pretende dar cuenta detallada de las políticas sectoriales o especializadas que se desarrollan en instituciones específicas. Pero su fundamento conceptual busca desarrollar el análisis integral de las diferentes políticas del Estado colombiano respecto al desplazamiento forzado, de conformidad con los criterios de análisis de política pública que se presentan más adelante.

En segundo lugar, está sujeto a las dificultades existentes para obtener oportuna mente la información oficial, ya sea por tratarse de una función asignada recientemente a muchas instituciones estatales o por la resistencia de los funcionarios del caso para hacerlas públicas fácilmente. En consecuencia, se procede a analizar la formulación de la política de desplazamiento forzado en un nivel formal a partir de las publicaciones oficiales del gobierno nacional, las normas aprobadas o dictadas con relación al desplazamiento forzado, los pronunciamientos y documentos gubernamentales. Posteriormente se hará un primer intento de evaluar sus alcances en términos de ejecución e impacto sobre las manifestaciones del problema.

Para estos fines, es preciso aclarar que Codhes solicitó a todas las entidades estatales articuladas a esta política la información directa sobre las actividades adelantadas entre 1.995 y 1997 referida a objetivos, presupuesto, cobertura y población beneficiada, pero en algunos casos fue necesario acudir al derecho de petición consagrado en la Constitución Nacional para obtener respuestas que, en todo caso, advierten sobre la inexistencia de una base informativa precisa y unificada al respecto. Por eso la gran mayoría de estos informes son muy precarios, heterogéneos, algunos poco fiables y contradictorios entre sí.

En tercer lugar, este informe analiza las acciones institucionales principalmente a partir de las informaciones obtenidas en las entidades involucradas, pero no es el resultado de un proceso de investigación basado en estudios de campo en los lugares de localización de las poblaciones desplazadas; de un lado, por los requerimientos que demanda semejante empresa y de otro, por las limitaciones propias del proyecto que sólo permiten parcialmente cumplir este objetivo.

En cuarto lugar, se trata de una aproximación exploratoria que demanda la construcción de nuevos referentes conceptuales y metodológicos, así como esfuerzos de investigación de mayor alcance, que permitan dar cuenta de los resulta dos de política pública en el marco del desplazamiento forzado, desde sus impactos reales en las diferentes dinámicas regionales y sociales.

El desplazamiento forzado como problema de política pública

El problema del desplazamiento forzado por razones de violencia se convirtió en una de las principales manifestaciones de la crisis humanitaria que enfrenta la sociedad colombiana en medio de diversas modalidades del conflicto social y, particularmente, en medio de un conflicto armado interno cuyo escalamiento progresivo tiende a privilegiar dinámicas de confrontación violenta y agresión a la población civil. La magnitud de semejan te problemática pone en entredicho la capacidad de las instituciones estatales constituidas para proteger los derechos individuales y colectivos de las personas y reclama de la sociedad colombiana en su conjunto la construcción de alternativas de vida digna para aquellas poblaciones golpeadas por la violencia, pero, más profundamente, de soluciones de paz política que permitan intervenir las causas y manifestaciones estructurales de crisis humanitaria.

En el caso colombiano son diversos los factores que han conducido al reconocimiento oficial del problema del desplazamiento forzado por las autoridades y, en consecuencia, a la creación de nuevos espacios de intervención institucional. En primer lugar, las dinámicas de desplazamiento masivo que evidencian la precaria capacidad del Estado para actuar sobre las causas que las originan; en segundo lugar, la creciente reivindicación de sus derechos por las poblaciones desplazadas y la denuncia permanente de las organizaciones e instituciones de derechos humanos y, en tercer lugar, la fuerte observación internacional sobre la violación de los derechos humanos en Colombia y la presencia institucional internacional. Así, en los últimos años, al lado de las tradicionales políticas de derechos humanos, se han venido creado nuevas instituciones de política pública, específicamente dirigidos a "la prevención, atención y superación del fenómeno", a "neutralizar procesos de violencia" y "mitigar los efectos sobre la población desplazada".

Estas nuevas expresiones institucionales se concentran fundamentalmente en el nivel del gobierno nacional pero progresivamente involucran otros ámbitos del Estado colombiano. De allí la necesidad de abordar el análisis sistemático de las nuevas políticas públicas, lo cual implica asumir una metodología que permita situar sus alcances en la perspectiva estructural y situacional del problema.

Por esta razón el análisis de las políticas públicas relacionadas con la problemática del desplazamiento forzado se constituye una nueva área de trabajo permanente de Codhes. Desde allí se adelantan trabajos de investigación que tienen por objetivo conocer sistemáticamente los diversos procesos de decisión estatal en el nivel de los objetivos de la política, los impactos sociales, las relaciones interinstitucionales y las relaciones entre política pública población desplazada, proceso político y conflicto social. Igualmente se buscará informar a la opinión pública sobre esta dimensión del problema del desplazamiento e influir en los procesos de decisión desde una posición independiente.

Criterios de análisis de la política pública

Existen diversas maneras de entender las políticas estatales, asumidas para los efectos de este informe como políticas públicas. Codhes asume una aproxima ción que permite el análisis integral de estas intervenciones como resultados sociales que, a su vez, inciden en la con figuración y transformación del problema que les da sentido. Por ello, en principio, se entiende la política pública como proceso de decisión e intervención del Estado, en relación con un tema que la sociedad colombiana ha problematizado al punto de convertirlo en un espacio de conflicto de vital importan cia, por su capacidad de afectar los procesos de decisión y acción social, política e institucional, en un momento de su desarrollo histórico; ya sea por el alcance y la gravedad de sus manifestaciones y/o por el carácter relevante que reviste para sectores sociales y políticos significativos.

En este sentido, se proponen los siguientes criterios centrales para el análisis de las políticas públicas frente al desplazamiento forzado:

Caracterización sociológica y jurídico política del problema del desplazamiento forzado

En relación con el tema del desplaza miento forzado, el presente documento parte de la caracterización realizada por Codhes sobre el desplazamiento, como un problema estrechamente ligado al conflicto estructural interno de carácter social y político y sus consecuencias sobre los derechos humanos. En tal sentido, una primera definición afirma la diferenciación de responsabilidades jurídicas del Estado, los actores armados y la sociedad civil frente al problema, de conformidad con la Constitución Política del Estado colombiano y los instrumentos del Derecho Internacional Humanitario (DIH). Pero además de esta referencia a la dimensión normativa, el análisis bus ca diferenciar los comportamientos de los diferentes actores del conflicto social y político, a partir de una aproximación de tipo sociológico.

En el nivel jurídico, la principal responsabilidad por la ocurrencia reiterada del desplazamiento forzado interno recae en el Estado colombiano, ante su incapacidad y su precariedad para actuar como estado social de derecho y por consiguiente de garantizar la vigencia y el acceso a los derechos civiles, políticos y sociales de sus ciudadanos, tal como son consagrados por la Carta Política. Esta situación afecta profundamente su legitimidad, en la medida en que la persistencia del conflicto armado interno de naturaleza política y su modo de participación en el mismo, erosionan su capacidad para crear y conservar el orden público democrático. De allí también su deber imperativo de contribuir a la búsqueda de la paz política.

En términos constitucionales, las autoridades del Estado tienen la obligación de evitar las prácticas de violación de los derechos humanos y, cuando éstas ocurran, de sancionar y aplicar justicia a los responsables de los hechos violentos que motivaron el desplazamiento, así como de reparar los daños causados por la violen cia a las personas y sus comunidades. A su vez, debe, al igual que los actores armados, asumir las responsabilidades que se desprenden del Derecho Internacional Humanitario frente a la población civil y crear las condiciones necesarias para resarcir los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de los desplazados internos mientras se resuelve la confrontación armada y la violencia que motivan la migración forzada.

Es decir, el desplazamiento forzado por la violencia de cientos de miles de ciudadanos colombianos implica una responsabilidad que compromete la legitimidad del Estado y que reclama soluciones acordes con la complejidad de las manifesta ciones del problema, antes que una simple atención marginal de caridad pública y buena voluntad como infortunadamente se ha presentado en Colombia en los últimos dos años. Ahora bien, este es un propósito que demanda también acciones en la perspectiva de la solución del conflicto armado.

También son responsables los grupos armados contraestatales y paraestatales, por infringir las normas del Derecho Internacional Humanitario que los obligan a respetar unos códigos mínimos, que tienen vigencia aún en tiempos de guerra o conflictos armados de carácter no internacional y que se refieren, en especial, a la población civil no combatiente. Se trata de una responsabilidad que hace referencia a un comportamiento ético y político y que tiene relación con la legitimidad que esgrimen y que les reconoce o desconoce el Estado y la comunidad internacional a los grupos armados cuando se constituyen como organizaciones con objetivos políticos.

En este sentido es necesario precisar que la política pública sobre desplazamiento debe ser una responsabilidad exclusiva del Estado, en la medida en que la crea ción de formas especiales de intervención pública para atender las secuelas del desplazamiento es, como ya se afirmó, el resultado de la incapacidad para garantizar los derechos de estos ciudadanos y para remover las causas y condiciones que re producen el conflicto armado y la violen cia en el país.

Este principio diferencia ámbitos de responsabilidad y por tanto no excluye las acciones que desde la sociedad civil se adelantan para enfrentar las secuelas y manifestaciones del desplazamiento, a la vez que afirma la necesidad, la autonomía y la independencia de estos esfuerzos respecto del Estado, aún en el caso en el que estas acciones se desarrollen con recursos públicos.

Un enfoque integral sobre las acciones del Estado

Institucionalmente, la formulación y ejecución de las políticas públicas es una competencia del Estado. Pero esta responsabilidad está mediada por una serie de diferenciaciones internas producto de la delimitación normativa de competencias, recursos, especialidades, espacios de ac ción y niveles de autonomía de las diferentes agencias estatales que se vinculan a los diferentes procesos de intervención pública sobre el fenómeno. A su vez, en cada uno de estos espacios de intervención institucional se presentan diferenciaciones de tipo social según el signo político de quienes detentan el poder, según la naturaleza representativa o ejecutora, etc. En este sentido, es necesario evaluar las nuevas instituciones específicamente destinadas a atender las manifestaciones del desplazamiento forzado interno, en el marco de un conjunto de acciones institucionales más amplias, complejas y a veces contradictorias, muchas de las cuales intervienen activamente en la aprehensión y tratamiento del problema, aunque sus funciones no estén manifiestamente orientadas a tal fin. Igualmente es necesario distinguir tipologías de políticas a partir del análisis de sus objetivos, el tipo de recursos comprometidos con el impacto social real, etc., lo cual permite distinguir por ejemplo entre políticas transformadoras y simples acciones for males de gran contenido simbólico y poca efectividad, caso en el cual la política tendría más una función de legitimación o de diplomacia interna y externa, sin capacidad de evitar la continuidad del desplazamiento forzado, ni de atender las poblaciones afectadas.

En tal sentido, el análisis de política pública debe caracterizar el papel que juegan en diferentes momentos los siguientes espacios de intervención institucional:

El Congreso de la República, como fuente legislativa y como espacio de representación política y de prácticas de control político, ha sido el escenario de diferentes debates y decisiones sobre el problema del desplazamiento forzado que van desde la aprobación del Plan de Desarrollo hasta la legislación de extinción de dominio, reforma agra ria, desplazamiento forzado y paz. Además, es el origen legal de las principales autoridades de los órganos de control y promoción de los derechos humanos por lo cual tiene una responsabilidad política de trascendencia. Sin embargo, en el caso del desplazamiento forzado, hasta el momento el Congreso se ha ocupado marginalmente de estas responsabilidades, a partir de iniciativas muy localizadas del gobierno o de algunos de sus miembros. Lógicamente, las agendas parlamentarias dependen fuertemente del tipo de composición política de estos organismos, así como de su relación con los demás poderes del Estado y de las dinámicas del proceso político en su conjunto.

El Gobierno nacional, por su parte, tiene mayores niveles de acción ejecutiva y de responsabilidad frente al problema del desplazamiento por la diversidad y la complejidad de recursos y espacios de intervención que tiene a su cargo. Al gobierno, materializado a través de una determinada expresión po lítica, competen decisiones en materia de desarrollo económico y social, pero igualmente tiene bajo su órbita el manejo del orden público y la seguridad nacional, que son las principales instituciones comprometidas por acción, incapacidad u omisión en generar y mantener los problemas que originan el desplazamiento forzado.

En este sentido, la política sobre desplazamiento se debe contextualizar a partir de criterios de especificidad funcional, pero a su vez desde un principio de totalidad y unidad de las acciones del gobierno. Semejante criterio permite delimitar la responsabilidad jurídica y política del gobierno tomado como conjunto; pero a su vez implica que no pueden examinarse aisladamente las instituciones manifiestamente dedicadas el problema del desplazamiento forzado, sin correr el riesgo de divorciar el análisis de las causas con el de las manifestaciones posteriores del desplazamiento y, más grave aún, con el carácter de las alternativas de solución que se proponen. El caso de las propuestas de reubicación y retorno plantea la profunda contradicción que suele ocurrir entre una política de atención socioeconómica y la incapacidad del Estado para garantizar condiciones de seguridad a los desplazados. Es preciso distinguir la especificidad de los espacios institucionales pero siempre en referencia al conjunto del Estado, aunque esta articulación esté mediada por el conflicto que se deriva de la configuración histórica de los mismos.

También suelen presentarse contradicciones entre la necesidad de afirmar una política específica para desplazados y la necesidad de atender las comunidades y las regiones en las que pueden reproducirse prácticas de desplazamiento o en las que se asientan las familias desplazadas, normalmente deprimidas socialmente. Esta diferenciación suele conducir a procesos de estigmatización del desplazado, pero también el trato homogéneo de estos fenómenos diluye o desconoce las identidades culturales o regionales y los problemas psicosociales, entre otros.

Las instituciones de gobierno territorial. Si bien los temas relativos al orden público son materia de decisión del Gobierno nacional, las entidades territoriales, como dimensiones del poder ejecutivo y como expresiones de la autonomía territorial y política que se deriva de su condición constitucional, tienen un ámbito de competencia y de responsabilidad en la ejecución de políticas para enfrentar las manifestaciones del desplazamiento forzado. Hasta el momento estos desarrollos son demasiado heterogéneos e incipientes y van desde la creación de comités de partamentales y municipales para el tema del desplazamiento hasta la promoción de las Convivir o las dos estrategias simultáneamente, tal como ocurrió durante el gobierno de Alvaro Uribe en Antioquia.

Estos espacios, cuyo poder se origina en procesos políticos diferenciados, pueden articularse a la política nacional y/o crear sus propios instrumentos de desarrollo social, pues las entidades territoriales son los niveles más cercanos a la heterogénea espacialidad del desplazamiento forzado. Esta diversidad de intereses es otra característica del régimen político y, en el caso que nos ocupa, es fuente de nuevas formas de conflictualídad cuya gestión pone en juego diferentes tipos de relación interinstitucional.

El caso de las ciudades grandes e intermedias, por ejemplo, es crítico, pues siendo los principales centros receptores de los éxodos masivos o sistemáticos, en general no cuentan con estrategias que permitan gestionar los impactos urbanos en términos de equipamiento urbano, servicios públicos, convivencia, vivienda, empleo etc., y mucho menos atender estas poblaciones víctimas del conflicto. A título de ejemplo, se estima que el Distrito Capi tal recibió cerca de 230.000 desplaza dos en el último año, la mayoría de los cuales se asentaron en las extensas zonas marginales de la ciudad, sin recibir ninguna atención especial por parte del gobierno distrital, el cual incluso reconoció públicamente no tener ninguna política al respecto (1). En otros casos, las políticas nacionales de reubicación han inducido a conflictos con las autoridades territoriales, ya sea por la verticalidad y el carácter inconsulto de las decisiones tomadas o por la negativa manifiesta a los asentamientos de las poblaciones desplazadas, derivadas de actitudes intolerantes.

De otra parte, los ciclos y las trayectorias de los procesos de desplazamiento forzado tienen particularidades regionales estrechamente relacionados con las pertenencias sociales y las identidades culturales del desplazado, con la intensidad y la naturaleza de la amenaza que lo obliga a desplazarse o el tipo de protección a la que aspira, etc.; por eso suelen manifestarse como procesos de desplazamiento sucesivo e itinerante, en medio de una contradicción que lleva al desplazado a alejarse del conflicto, a la vez que trata de evitar el menor daño de los vínculos que lo unen a su historia y su mundo social. Por eso, aquí como en otros niveles, el análisis de las políticas públicas debe dar cuenta de las acciones desarrolladas, al igual que de las ausencias institucionales en esta materia.

Los organismos de control y promoción de los derechos humanos tienen un extenso ámbito de intervención asociado a la protección y promoción de los derechos humanos, según se trate del Ministerio Público, los organismos de control fiscal y aún la organización electoral. Tales organismos deben velar por los derechos de los ciudadanos para evitar el desplazamiento y, cuando éste se produce, desarrollar herramientas de protección de las víctimas, esclarecer y sancionar la responsabilidad por acción u omisión de los servidores del Estado y fiscalizar las políticas del Estado a fin de garantizar la aplicación efectiva y adecuada de los diferentes recursos.

En estos organismos se articulan igualmente niveles de acción y responsabilidad de las autoridades nacionales y de las entidades territoriales en las que recae la responsabilidad política de la designación de Contralor, Procurador, Defensor del Pueblo, personeros y contralores a nivel regional. En este caso, el análisis de política pública debe dar cuenta del poder específico de estas instituciones, sus directrices de política y sus resultados, sus niveles de responsabilidad jurídica y su capacidad de intervención efectiva frente al problema. De la tarea de estos organismos depende en buen grado la definición de responsabilidades del Estado frente al problema del desplazamiento forzado, ya que pueden propiciar la impunidad o contribuir a la lucha por los derechos ciudadanos y el desarrollo de políticas que preserven la legitimidad de las instituciones.

La política judicial, asociada a la problemática del desplazamiento forzado, se relaciona ante todo con el papel del sistema judicial frente a las situaciones de desplazamiento y, por tanto, con las situaciones de justicia o impunidad. También es necesario analizar el papel de instituciones en las decisiones relacionadas con la extinción de dominio consagrada por la ley colombiana, dada la trascendencia económica que tienen los sectores sociales y los recursos afectados por esta figura y por los vínculos que establece la ley entre desplazamiento forzado y extinción de dominio. Aquí nuevamente estamos ante un conjunto diverso de jurisdicciones que van desde la Justicia Penal Militar, la Justicia Ordinaria, la Jurisdicción Regional (antes de Orden Público) hasta el mismo gobierno, a través del Ministerio de Justicia.

El análisis concreto de las intervenciones institucionales que se desarrollan en los diferentes espacios permitirá hacer una evaluación integral de acciones y responsabilidades. A su vez, permitirá dar cuenta de las formas de relación existentes (coordinación, contradicción, desarticulación, etc.) y la conveniencia o inconveniencia de situar determinadas funciones o recursos en los niveles analizados, en la perspectiva de construir una institucionalidad que pueda ser el sopor te de una política nacional o de Estado, capaz de enfrentar los problemas estructurales que rodean el desplazamiento forzado. Esta distinción de los niveles de Estado y Gobierno, al igual que en el tema de la paz, define aproximaciones diferenciadas de consenso y de responsabilidad, en materias cuya resolución pasa por la concertación o definición de propósitos nacionales.

Construcción social de la política

A pesar de la necesidad de clarificar las responsabilidades del Estado, asociadas a sus pretensiones de legitimidad, es necesario analizar las decisiones de política pública como un resultado de la interacción con la sociedad civil, el régimen político y las expresiones institucionales y políticas de carácter internacional. Las maneras de entender la génesis, las manifestaciones y las soluciones al problema del desplazamiento forzado están necesariamente referidas a la situación concreta y a los proyectos de los diferentes actores sociales y políticos; por ello constituyen prácticamente un campo de conflicto frente al cual toda propuesta oficial constituye una interpretación específica y diferenciada.

De allí la necesidad de analizar las for mas de relación que establece cada pro puesta de política pública, a fin de identificar sus posibilidades efectivas a partir de los niveles de consenso que se pueden construir, pero también a partir de las contradicciones que suscita y de los espacios de participación, independencia y autonomía que está dispuesta a reconocer a los diferentes actores sociales y a la co munidad internacional. Este criterio per mite discutir hasta donde debe y puede llegar el Estado en la atención del desplazado, independientemente de la discusión sobre sus responsabilidades constitucionales. El problema del manejo de la información sobre el desplazado, por ejemplo, muestra claramente las dificultades que tiene el Estado para trazar políticas basa das en un seguimiento específico de las trayectorias de estas personas, que precisamente buscan las grandes ciudades como mecanismo de protección y de mimetización de su identidad: ya sea por el carácter del Estado como parte del conflicto, por sus dificultades para garantizar la seguridad de esta información respecto de los actores en conflicto, por los riesgos de estigmatización social del desplazado que produce el manejo indiscriminado de la esta información o por los mecanismos de inscripción propios de algunas políticas públicas localización territorial especial, censos, criterios de temporalidad, etc..

Igual ocurre con los conceptos que caracterizan el problema en la perspectiva de estructurar una determinada política. Nociones como el retorno voluntario, la reubicación, la asistencia de emergencia y la deportación (en casos de éxodo internacional), se concretan frente a situaciones diversas, unas favorables y otras que comprometen la supervivencia misma del desplazado. Estos conceptos también son motivo de conflicto y de construcción social; por ello ya se han empezado a desarrollar criterios diversos para nominar y orientar la acción de las organizaciones sociales, tales como el derecho a la permanencia del desplazado en la nueva región, la política integral, el reasenta miento, la repatriación, etc., según sea el caso.

De allí también la necesidad de una interpretación dinámica del problema en términos de los desarrollos del proceso político e institucional que permitan dar cuenta de la trayectoria específica de es tos procesos.

Los niveles de la política pública

En el intento de caracterizar el problema y las políticas estatales se pueden adoptar diversas modalidades. El Gobierno, por ejemplo, se mueve a partir de la diferenciación de niveles de prevención, asisten cia de emergencia, consolidación socioeconómica y difusión e investigación. En principio estas categorías constituyen un aporte conceptual importante, pero suelen excluir otras dimensiones relevan tes del problema.

En esa dirección, y teniendo en cuenta que el desplazamiento se halla estrechamente articulado a las dinámicas del conflicto armado y social, es necesario distinguir políticas de paz y políticas de asistencia en medio del conflicto, pues si bien las soluciones estructurales pasan por la suerte misma de los procesos de guerra y paz, son múltiples las acciones que deben adelantarse en el marco del DIH y de las metas de la política agraria, urbana y social. Pero además de esta distinción, pueden plantearse otras como las siguientes.

En el corto, mediano y largo plazo es necesario prever situaciones que se han presentado en otros países que enfrentaron conflictos análogos al colombiano y soluciones políticas como las que se buscan en nuestro país. Esto plantea la necesidad de distinguir objetivos y política en situaciones de conflicto y situaciones de post conflicto. En las primeras, las políticas suelen orientarse a garantizar la vigencia del derecho internacional humanitario, la prevención de estas prácticas, la protección de las víctimas y su consolidación socioeconómica y, ocasional mente, el retomo o la restauración plena de sus derechos. A su vez, las experiencias centroamericanas muestran la necesidad de desarrollar políticas de post conflicto cuyos ejes son la sustentabilidad de la paz, la participación ciudadana, la construcción y consolidación del tejido social y el desarrollo sostenible en términos sociales y económicos (2).

También es pertinente insistir en la dis tinción entre instituciones y políticas estatales y acciones gubernamentales. En la línea de la distinción entre Estado y Gobierno, es necesario pensar instituciones de carácter estatal que reflejen propósitos nacionales con mayor autonomía relativa respecto de las orientaciones específicas de cada gobierno particular, que permitan mayores niveles de participación de las poblaciones desplazadas y una gestión con criterio nacional de los recursos de la cooperación internacional, a fin de garantizar soluciones de mayor alcance en términos de impacto social y de legitimación política. Un ejemplo de ello puede ser la creación de fondos estatales, antes que gubernamentales, para la financiación de aquellas tareas que no debe o no puede hacer directamente el Estado, las cuales pueden ser desarrolladas por las organizaciones sociales, bajo criterios públicos pero sin la tutela política del gobierno de turno, la cual puede alimentar antes que resolver este tipo de conflictos.

Igual se pueden establecer muchas otras tipologías según si los fines de la política apuntan a la legitimación del statu quo o a la superación del problema; si sus con tenidos son más formales o reales; si su impacto es localizado o universal; sí su énfasis es social integral o simplemente asistencial, etc. Pero. lógicamente, estas caracterizaciones son parte de la manera como cada sector de la sociedad se aproxima al tema del conflicto, el Estado, el desplazamiento forzado y las políticas estatales.

Desarrollos e impacto de las políticas gubernamentales de atención a desplazados (1995-1997)

Desde 1994 el gobierno nacional em pieza a reconocer públicamente el fenómeno del desplazamiento forzado. El gobierno toma esta opción en momentos en que la crítica nacional e internacional exige respuestas frente a las prácticas de desplazamiento que se hacen cada vez más violentas, frecuentes y sistemáticas, ante la mirada pasiva o impotente de las instituciones estatales encargadas de la pro moción, protección y preservación de los derechos humanos.

En medio de las contradicciones de la política del Estado y del gobierno sobre estos problemas, el énfasis del Gobierno Samper consistió en iniciar una política específica de atención a la población desplazada. Este cambio da lugar al desarrollo de una nueva institucionalidad pública cuyas finalidades apuntan a delimitar responsabilidades del Estado y especial mente al desarrollo de intervenciones orientadas a atender las consecuencias sociales del fenómeno.

Desde el punto de vista conceptual, se trata de un cambio importante en la perspectiva de una caracterización adecuada del problema, si se compara con la actitud de administraciones anteriores. Solamente en el llamado período de la violencia de los años 50, cerca de 2 millones de colombianos fueron obligados al desplazamiento y al éxodo, sin que fueran reconocidos como tales para efectos de la reparación de los daños causados o, al menos, para la atención de su adaptación en otras regiones, casi siempre de colonización "espontánea".

Más contemporáneamente, en la década de los 80, el problema del desplazamiento forzado se agudiza sin que el Estado reconozca su naturaleza, su magnitud ni los problemas políticos y sociales que lo producen. En efecto, el gobierno del presidente Barco Vargas (19861990) hizo una caracterización que ocultaba este problema en una formulación más genérica de los procesos de urbanización y movilidad humana alimentados por razones económicas. El gobierno de Cesar Gaviria (19901994) enfrentó las demandas sociales originadas en el desplazamiento forzado desde las instituciones previstas para la atención de desastres naturales y, si bien desarrolló una política de atención general a las víctimas de la violencia y el terrorismo, no intentó siquiera una caracterización específica del desplazamiento por razones de violencia.

Los desarrollos institucionales

Inicialmente se expresa como una de las directrices de la política de derechos humanos (3) y progresivamente el tema se incorpora en los documentos orientadores de la política gubernamental. Según el documento No. 2804 de 1995 del Consejo Nacional de Política Económica y Social, la política de desplazados se rige por los objetivos de neutralizar las dinámicas de violencia y mitigar sus efectos sobre los desplazados en los niveles psico afectivo, social y económico. Se introducen los conceptos de retorno voluntario, reasentamiento, sostenibilidad y reincorporación social y económica de los desplazados y se plantea el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada, a través de un "Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada por Violencia". (4)

En el nivel de gestión, estas acciones se conciben según estrategias de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia y acceso a los programas sociales del gobierno. Y se fijan como criterios de acción la participación comunitaria, el tratamiento descentralizado y la coordinación de los procesos de planeación y ejecución entre las entidades del Estado, las ONG y los organismos internacionales que trabajen con población desplazada (5). Pero, en medio de las vicisitudes de la agenda gubernamental, este documento se queda en el nivel del ejercicio académico y sólo van a ser retomado dos años más tarde como punto de referencia de las decisiones gubernamentales.

Mientras tanto, el tema del desplazamiento forzado lleva a nuevos desarrollos institucionales de manera desarticulada y a veces desde horizontes realmente in esperados. De una parte, la ley que trans forma el Ministerio de Gobierno en Ministerio del Interior crea, como dependencia de éste, la Unidad Administrativa Especial de Derechos Humanos (en adelante UAEDHMI); igualmente la ley del Plan de Desarrollo "El Salto Social" establece algunos recursos para las poblaciones desplazadas en el Plan de Inversiones. La política para enfrentar este fenómeno sólo cobra una real dimensión con la expedición de la Ley 333 de 1996, pues regula la acción de extinción de dominio de bienes provenientes del narcotráfico y se estable ce el uso prioritario de buena parte de los recursos captados por esta vía a programas de atención de la población desplazada por la violencia, aún en las hipótesis de Reforma Agraria establecidas en la Ley 160 del mismo año (6).

La expedición de esta ley se produce en medio de la crisis política y la presión del gobierno norteamericano por medidas contra el narcotráfico y con ella se inicia una nueva polémica sobre sus alcances: el mismo Ministerio de Agricultura calcula en 4 millones las hectáreas en poder del narcotráfico en Colombia (7) y, en la perspectiva de la adjudicación de tierras de extinción de dominio, no quedan claras las condiciones de seguridad de los desplazados beneficiarios ni el modelo de gestión ni la asignación de recursos a partir del Consejo Nacional de Estupefacientes, organismo de política judicial responsable de los procesos de extinción. A este respecto, los hechos dan la razón al codirector del Banco de la República, Salomón Kalmanovitz, quien se pronunció sobre la inviabilidad de entregar las tierras objeto de extinción de dominio a los desplazados sin caer en graves riesgos para su seguridad.

Entre tanto, y ante las dificultades presupuéstales y operativas para hacer realidad el documento CONPES 2804, el gobierno decide asignar la coordinación de la política para desplazados al despacho de la primera dama, con resultados muy precarios como consecuencia de la ausencia de planeación, el voluntarismo y los criterios de caridad pública con los que se asume esta coordinación, el des interés evidente de varias de las entidades comprometidas, las relaciones verticales e impositivas con las ONG y el desconocimiento del problema del desplazamiento como un fenómeno estructural estrechamente vinculado al conflicto armado interno.

Seguidamente, y ante la recurrencia de prácticas de desplazamiento masivo que tienen repercusión internacional, el gobierno procede a la creación de la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (en adelante CPAPDV), la cual asumirá el rol central de coordinación de la política gubernamental de desplazamiento forzado y obtendrá un status permanente a través de la ley de origen parlamentario No 387 de 1997.

Un tercer momento se inicia en 1997, cuando, a la luz del agravamiento de los episodios de desplazamiento, el gobierno define nuevos criterios de política, en los cuales se sientan las bases que permitirán los posteriores desarrollos legales y reglamentarios, así como la creación de entes administrativos, dotados de competencias y recursos destinados a atender las manifestaciones del desplazamiento forzado. (8)

En este momento se desarrollan nuevos instrumentos que empiezan a dar coherencia a las acciones institucionales, por lo menos a nivel jurídico formal. Dada la importancia que pueda encerrar dicha normatividad, Codhes se encuentra estudiando los siguientes instrumentos para aportar en la discusión de sus alcances:

La Ley 387 de 1997 crea el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNAPD, a partir de dos instrumentos estructuradores: la Red Nacional de Información y el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado. En los dos casos estamos ante la necesidad de desarrollar estrategias de caracterización ade cuada del fenómeno del desplazamiento en sus particularidades regionales, culturales, socioeconómicas y hasta geopolíticas y estratégicas, sin lo cual ni el Estado ni las organizaciones de la Sociedad Civil pueden articular intervenciones efectivas acordes con la naturaleza diversa del problema.

Estos instrumentos invocan el concurso de las entidades territoriales, las organizaciones de la sociedad civil, la academia y en general los interesados en buscar alternativas de solución, pero aún están pendientes de una reglamentación democrática que permita su operatividad. El caso del Observatorio constituye un espacio de singular importancia, pero desafortunadamente no se ha concreta do su funcionamiento, entre otras cosas por la dificultad del gobierno para reconocerle su carácter autónomo, independiente y para ofrecerle un apoyo financiero y material incondicional, es decir estatal y no gubernamental para su funcionamiento (9). El observatorio no puede ser un simple consejero del Gobierno porque allí convergen diferentes expresiones sociales que no pueden asumir la responsabilidad de las políticas que com peten al gobierno y que precisamente por su diversidad pueden participar en la construcción social del problema y sus alternativas. Por este tipo de discrepancias, entre otras razones, el observatorio no se ha conformado al momento de redactar el presente informe.

Sobre estos aspectos, Codhes Informa hará una segunda entrega, en la que se discutirán los criterios y escenarios alternativos de la reglamentación en curso.

Un balance preliminar según los niveles de la política gubernamental

En términos generales las nuevas normas, las manifestaciones de los funcionarios del gobierno y los resultados de las aciones oficiales adelantadas, no se corresponden con la tendencia ascendente del desplazamiento forzado en los últimos tres años, en buena medida alimentada por la expansión y agudización del conflicto armado interno, por el deterioro de las iniciativas de paz y el viraje del gobierno hacia estrategias de confrontación, con la consecuente crisis de derechos humanos y del derecho humanitario. Tal como lo advirtió un funcionario de las Naciones Unidas: "no hay otro gobierno del mundo que haya producido más documentos e informes sobre planes y programas referidos al desplazamiento que el gobierno de Colombia" (10). Pero, sin desconocer la importancia de estos esfuerzos, es necesario insistir sobre su impacto social real a fin de diferenciar este nivel del de las representaciones simbólicas destinadas a alimentar el nominalismo o la función diplomática o legitimadora de estas políticas.

En efecto, entre enero de 1994 y junio de 1998 el número de desplazados se aproximó a 727.000 personas (11), una cifra alarmante si se compara con los 600.000 desplazados que, según la Conferencia Episcopal, se registraron entre 1985 y 1994. Es decir, aproximadamente 1.300.000 colombianos, en su inmensa mayoría mujeres y menores de edad provenientes de las zonas rurales, han sido desplazados por violencia desde 1985 en un hecho que, además de hacer más crítica la situación de derechos humanos, plantea serios problemas psicosociales y sociodemográficos (12). En principio, estas cifras muestran la precariedad estructural de la política del gobierno en términos de su capacidad para contrarrestar las principales manifestaciones del problema, entre otras cosas porque el tema de la causalidad no es el componente central de la política específica respecto al desplazamiento forzado.

Para hacer una valoración de la política gubernamental sobre desplazados es preciso diferenciar los niveles a partir de los cuales se organizan oficialmente estas acciones; es decir la prevención, la atención humanitaria de emergencia y la consolidación socioeconómica.

La protección no está considerada como un componente específico en la estrategia gubernamental y espontánea mente se han adelantado algunas acciones, especialmente en aquellos casos significativos para la opinión pública o que dieron lugar a presiones de las comunidades afectadas que acudieron a la toma pacífica de instalaciones de entidades públicas para demandar sus derechos. (13)

Política Pública sobre desplazamiento forzado. Inversiones realizadas según estrategias 96/97* (miles de $)

Conceptos Prevención Asistencia Humanitaria de Emergencia Consolidación socioeconómica Total
. 1996 1997 1998** 1996 1997 1998** 1996 1997 1998** 1996 1997 1998**
Inversión 35000 332000 937000 1619356 6809051 16167000 8036516 21774336 23426500 9690872 28915387 40530500
Beneficia-
rios		 . . . 43800 53500 . 5000 88500 . 48800 142000
I. per cápita . . . 37 127 . 1607 246 . 1644 373
* Elaborado por Codhes- Ciencia Política U.N. a partir de informes del Gobierno
** Recursos presupuestados para 1998. Fuente CPAPDV

• El componente de prevención

En el nivel de prevención, sin duda el gobierno realizó algunas acciones tendientes a crear las condiciones para un proceso de paz, pero estas fracasaron entre otras causas por la crisis política que marcó el desempeño de la administración Samper. (14) Por demás, las acciones propias del componente de prevención en las políticas sobre desplazamiento forzado tuvieron un impacto simbólico, pues se limitaron a realizar actividades académicas sobre la aplicación del derecho humanitario y la vigencia de los derechos humanos.

Los informes del gobierno (15) señalan que la inversión en este componente entre 1996 y 1997 ascendió a $367 millones, sin embargo, no se presentan evaluaciones de impacto real, ni la población eventualmente beneficiada con estos recursos. El informe afirma que se realizaron seminarios sobre derechos humanos y derecho humanitario, se creó una "unidad operativa municipal de prevención", se realizaron "registros censales por casos atendidos", se firmaron convenios con ONGs para adelantar acciones preventivas en el Magdalena medio y Córdoba, se adelantaron foros, seminarios y diagnósticos con mujeres rurales y se difundió la experiencia de "municipios saludables por la paz" en el Valle del Cauca.

• El componente de atención humanitaria de emergencia

La atención humanitaria de emergencia es el área más dinámica de la política de desplazamiento, que intenta mitigar temporalmente la difícil situación social del desplazado en materia de alimenta ción, alojamiento, transporte y salud. En principio, en palabras del gobierno, la atención humanitaria de emergencia se destina a "ayuda en especie o dinero para alimentación, pasajes aéreos, calamidad doméstica, gastos médicos, droga, transporte y combustible".

En el nivel de inversión, en atención humanitaria de emergencia hay un incremento del promedio de asignación por persona desplazada de $36.971 en 1996 a $127.271 en 1997, que se corresponde con el incremento global de la inversión entre los dos años fiscales. La ejecución de estos recursos adopta básicamente dos modalidades.

En primer lugar, los convenios suscritos entre el gobierno (a través de la Red de Solidaridad) y entidades como la Cruz Roja (en este caso por $700 millones en 1997), la Organización de Estados Ibero americanos (OEI) y algunas ONGs de Derechos Humanos, los cuales han con tribuido a que la atención humanitaria sea rápida y efectiva. Pero esta atención está sujeta a la incapacidad intrínseca del Gobierno para contar con la información suficiente para cubrir las necesidades in mediatas de todos los desplazados y a los criterios de temporalidad y de certificación exigidos para acceder a estos recursos. En este sentido, la participación de la cooperación internacional no ha sido muy dinámica, pese a la gravedad del problema del desplazamiento, por el desprestigio internacional del gobierno en materia de Derechos Humanos.

En segundo lugar, la ejecución de recursos a través de las diferentes instituciones del Gobierno. En este sentido, según la información disponible, en 1996 la in versión fue ejecutada principalmente por la Unidad Administrativa Especial de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la Consejería Presidencial de Derechos Humanos y la Red de Solidaridad Social. Esta última entidad informa de 309 millones de pesos destinados a 3.530 personas correspondientes a 28 departamentos del país, lo que indicaría una cobertura del 95% del territorio nacional y un promedio por persona de $87.000.oo. por una única vez. A su vez, la Unidad Administrativa Especial de Derechos Humanos del Ministerio del Interior informa sobre la atención en 1996 de un total 40.258 desplazados con una inversión de 1.016 millones de pesos, lo que daría un promedio de $25.254 por persona.

Excluyendo la Red de Solidaridad Social (que reporta atención en 28 de los 32 departamentos de Colombia, incluido San Andrés Islas), los informes señalan que la atención humanitaria de emergencia se prestó básicamente en los departamentos de Cesar, Cundinamarca, Bolívar, Antioquia, Santander, Valle, Tolima, Guajira, Caquetá, Córdoba y Chocó. Sin embargo, departamentos con alto índice de desplazados como Norte de Santander, Sucre, Magdalena, Boyacá y Casanare (16), no aparecen en los registros oficiales de la atención humanitaria.

En principio, los problemas fundamenta les de este tipo de inversión son el monto (que a pesar de su crecimiento, sigue sien do demasiado precario) y su carácter temporal y asistencial, pues en la mayor par te de los casos se trata de apoyos por una única vez y luego el desplazado queda a merced de su propia suerte o con la esperanza altamente improbable de ser atendido dentro de las estrategias de consolidación, cuya marcha es más lenta e irregular, por sus elevados costos que demandan una voluntad política mayor del Gobierno. Se carece de una estrategia real de consolidación económica que permita al desplazado un acompañamiento permanente hasta cuando su condición de vulnerabilidad política, económica y social haya sido superada.

El peso del componente asistencial dentro de las pocas acciones del gobierno refleja ante todo una política asistencialista que dista mucho de lograr un modelo de atención integral frente a los miles de desplazados que dejan cada día sus tierras bajo la presión de la violencia. El segundo problema tiene que ver con el modelo de ejecución y la dispersión de las instituciones comprometidas con este proceso, pues resulta evidente la ausencia de una estrategia planificada y coherente que evite la fragmentación de estos mínimos recursos.

Un tercer problema se refiere a la verticalidad de la política del gobierno que sólo consideró las organizaciones sociales y de desplazados a título informativo o a partir de formas de relación que son lesivas de la independencia y autonomía que reclama la sociedad civil frente al gobierno.

Sobre estos aspectos se requiere una evaluación de mayor alcance, dado que las informaciones oficiales proporcionadas aún no permiten dilucidar los interrogantes planteados. En términos de un análisis de impacto social, los informes dejan muchas dudas que no permiten sacar conclusiones definitivas sobre la cobertura real de las políticas en el nivel poblacional y territorial de estas inversiones; sobre los criterios con que se entrega la ayuda humanitaria; sobre la suerte posterior de estas poblaciones; sobre la relación entre presupuesto para la guerra y recursos para atender las víctimas del desplazamiento forzado; sobre la relación entre política social general y políticas específicas para el desplazamiento; sobre la relación de estas inversiones con los gastos de funcionamiento que implica semejante dispersión institucional; sobre los criterios para establecer responsabilidades a instituciones que en principio están constituidas para fines diferentes como el Departamento de Atención de Desastres, etc.

• El componente de consolidación socioeconómica

Finalmente, cualquier discusión sobre las condiciones de consolidación socioeconómica de las poblaciones desplazadas, supone mayores exigencias que las hasta ahora planteadas por la política sobre desplazamiento. Ya sea en la hipótesis de enfrentar el desafío de crear condiciones para el asentamiento sostenible de las poblaciones que por una u otra razón permanecerán en los lugares a donde se han desplazado, o en la perspectiva de hacer viable el reasentamiento y el retorno como procesos de restitución de los derechos perdidos o de acceso al derecho, o de generar las condiciones que impidan la re producción del conflicto violento que está en la génesis del desplazamiento. En este sentido, como afirma el investigador Alejandro Reyes, la condición es una reforma agraria que sea capaz de cambiar las condiciones de vida del campesinado,

empezando por la condición esencial que es parar una guerra que ha hecho víctima a este sector de la sociedad colombiana de la disputa por el control económico y político de la tierra (17). Pero, igualmente, es necesario abordar el problema de la re forma urbana en la perspectiva de crear las condiciones para el acceso a la ciudad, para quienes por una u otra razón terminen incorporándose a patrones de supervivencia urbana, en este proceso vio lento que definitivamente ha acelerado la urbanización del país; en tal sentido la articulación de la política territorial que inaugura la Ley 388 de 1997 es un paso urgente y necesario dentro de una política de tratamiento del conflicto y sus secuelas.

Por esta razón, hasta el momento, en la estrategia del gobierno este componente se caracteriza por concentrar comparativamente las mayores inversiones, pero a su vez por ser el de menor cubrimiento. En este campo básicamente se han adelantado algunos procesos de compra y adjudicación de tierras y progresivamente se incorporan programas temporales de educación, vivienda, empleo, etc.

Como lo muestra el cuadro anterior, en el componente de consolidación y estabilización socioeconómica se invirtieron aproximadamente $29.800 millones entre 1996 y 1.997, de los cuales un 87% (es decir $25.800 millones) se destinaron a la compra de predios para campesinos desplazados, por intervención directa o por negociación voluntaria, en el marco de los programas del sistema de reforma agraria del Incora. Pero este proceso por ahora tan incipiente, empieza por demás a señalar la ausencia de una formulación coherente con la situación de los desplazados.

En efecto, si se analizan las acciones del Incora en 1996 (18), en ese período se adjudicaron aproximadamente 10 predios, que en total equivalen a 5.297,2 hectáreas, a un costo de $7.600 millones, localizados en los Departamentos de Cesar, Guajira, Cundinamarca y Tolima, con un total de 362 familias beneficiadas (2.172 personas aproximadamente). A su vez, la Consejería proporciona otra información (ver cuadro siguiente) y anuncia procesos similares en Atlántico, Cesar, Córdoba, Atlántico y Valle del Cauca.

Pero el proceso de adjudicación se ha realizado con una heterogeneidad de criterios tal, que no expresa un resultado sostenible de política, sino una solución de emergencia, lo cual es contrario a toda pretensión de consolidación. En primer lugar, los informes oficiales conocidos no hacen referencia al costo ni a las características de los predios respecto de su potencial para el desarrollo de proyectos productivos sostenibles, a pesar de que este criterio se había contemplado formalmente en el documento CONPES No 2804, al señalar que la adquisición de predios debe ajustarse a las posibilidades y necesidades de las familias desplazadas.

En segundo lugar, y complementariamente con el primer aspecto señalado, estos procesos se han equiparado a las políticas tradicionales de Reforma Agraria, cuyo principal problema es la ausencia de apoyo estatal integral; además del condicionamiento de la adjudicación a procedimientos convencionales como el pago por el desplazado del 30% del valor de los predios, aún en el caso de soportarse con créditos de la Caja Agraria, simplemente implica el desconocimiento de las condiciones de indefensión extrema de estos campesinos y la precariedad del concepto de reparación por parte del Estado.

En tercer lugar, la población desplazada en este año no aparece como prioridad en los mecanismos normales de cofinanciación de proyectos productivos, lo que limita las posibilidades de las po cas familias adjudicatarias, pero aún más las de aquellas que sin este recurso de ben resolver sus problemas socioeconomicos. A este respecto se conocen algunos proyectos incipientes, como la financiación en este año de 6 proyectos económicos por parte de la UAEDHMI con una inversión de $17.000.000 destinados a adquisición de tierras (19). A su vez, la misma CPAPDV (20) informa que en 1997 se realizaron inversiones de consolidación en algunos de los predios reseñados en el cuadro siguiente por valor de $43 millones (sic).

En cuarto lugar, no se conocen las políticas de seguridad que el Gobierno ofrece a estos procesos (21) y, en la práctica, no hay una directriz nacional concertada con las entidades territoriales para evitar las conocidas manifestaciones de segregación y macartízación del desplazado que han manifestado públicamente algunos gobernantes y comunidades.

Ahora bien, en términos generales, los programas de consolidación carecen de un principio de sostenibilidad y aún siguen siendo expresiones más formales que reales y más el producto de esfuerzos institucionales atomizados que el resultado de una política integral. Sin lugar a dudas, en el plano legal formal, el proceso de estructuración y articulación de las acciones gubernamentales frente al problema del desplazamiento, avanza significativamente, desde la expedición de la Ley 337 de 1997, la adopción del Plan Nacional de Atención Integral y la creación del Fondo Nacional, pero como se puede apreciar en los esquemas anexos de trayectoria de la política, las acciones institucionales han respondido más a las manifestaciones críticas visibles del desplazamiento que a las características sistemáticas y masivas de estos procesos y lo han hecho de modo errático; la metodología ha sido la de anexar proyectos específicos en agencias gubernamentales diversas, antes que estructurar nuevos espacios institucionales de carácter permanente y con la capacidad de intervenir decididamente las secuelas de esta forma de violencia.

La principal característica de la acción gubernamental es la ausencia de planeación, la inexistencia de estudios de la población objetivo, la descoordinación en las entidades que ejecutan los programas, el interés de dar respuestas o apariencias de respuesta ante episodios particularmente graves y notorios de desplazamiento, la verticalidad en la formulación y aplicación de la política del gobierno frente a las organizaciones sociales y los desplazados e, incluso, el afán de protagonismo de algunos de los responsables de la política oficial sobre desplazamiento.

En seguida se exponen algunas evidencias de esta dinámica, a la manera de indicadores y sin pretender un diagnóstico preciso, pues la información disponible aún no lo permite:

• En 1996, entidades como la Corporación Mixta para el Desarrollo de la Micro empresa, Mineralco, Ecocarbón, el Sena y el Idema. prácticamente no desarrollaron las actividades enuncia das en los documentos CONPES y algunas de ellas sólo empiezan a aparecer en los programas gubernamentales en 1998, ya sea por razones de desinformación institucional, por des conocimiento de los desplazados de estas responsabilidades o simplemente por la ausencia de una política integral que las incorpore de manera planificada y no contingente al desarrollo de estas nuevas funciones.

• Para este mismo año, la estrategia de prevención se asigna únicamente como función de la UAEDHMI. En 1997 se extenderá a los ministerios de la política social (Salud, Educación y Trabajo, a través de la Oficina de Mujer Rural) y a la CPAPDV, entidades que se dedican a promover procesos eminentemente pedagógicos y fragmentarios sobre derechos humanos. Para 1998, esta función vuelve a concentrarse en la UAEDHMI y la CPAPDV. En este campo, el de mayor trascendencia, la coordinación con las instituciones de la Fuerza Pública, las agencias de la política de paz y los organismos estatales de protección de los derechos humanos aparece sólo tangencialmente. La consecuencia inmediata es el incremento acelerado del desplazamiento al ritmo de la confrontación armada interna y de la incapacidad del Estado para cambiar su curso.

En 1997, el énfasis de la política fue la atención humanitaria de emergencia, pero para 1998 se puede apreciar una tendencia a comprometer cada vez más el conjunto de la institucionalidad estatal en el tratamiento de las poblaciones desplazadas en su nuevo habitat.

A pesar de su carácter igualmente insular es necesario destacar los programas de consolidación y estabilización que adelantan el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (entidad a la que se le reconoce mayor actividad en acciones de asistencia, asesoría a la familia, apoyo alimenticio, creación de hogares de bienestar, y asistencia a ancianos, pero que debería liderar un programa específico de atención psicosocial a mujeres y menores de edad en situación de desplazamiento), la Oficina de Mujer Rural del Ministerio de Agricultura y los Ministerios de Educación y Trabajo.

El caso de los programas de retorno re quiere una consideración especial. Si bien la UAEDHMI invirtió $152 millones en 1996 en procesos de retorno y reubicación de poblaciones, en los casos de Bajo Grande, Turbo y Pelaya, con un cálculo de beneficiarios de 2.099 personas, ésta ha sido una de las políticas que ha despertado más polémicas, especialmente por la terquedad que ha mostrado el gobierno del presidente Samper para realizar procesos de retomo y reubicación, sin ofrecer las condiciones de seguridad para las poblaciones desplazadas. En este aspecto el gobierno asume contra toda evidencia que la fuerza pública garantizará estas condiciones a partir del presupuesto ideológico de que el Estado no hace parte del conflicto ni de las causas del desplazamiento, proceso que, en semejante formulación, dependería únicamente del juego de los actores armados extraestatales.

• Igual inconsistencia o indolencia han mostrado las acciones del gobierno respecto de los procesos de repatriación a que fueron sometidos los campesinos desplazados a territorio panameño en 1997.

Para 1998, el panorama parece mejorar, al menos en las cifras de expectativas presupuéstales que ascienden a $79.368 millones para la atención integral a desplazados por violencia. Es una cifra que siendo insuficiente aún está sujeta a re cortes como consecuencia del déficit fis cal, pero es mucho mayor que la que anunció el presidente Samper en Cartagena ($40.900.000.000), durante el acto de presentación del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, el 8 de enero del año en curso,. Esta diferencia de cifras en el gobierno es parte de la ausencia de claridad y coordinación en este tema del desplazamiento.

En consecuencia, si bien es cierto que el gobierno ha dispuesto de algunos recursos para atender a la población desplazada por violencia en los últimos tres años, es evidente que dicha inversión no ha contribuido a prevenir las causas del fenómeno, tiene una cobertura limitada frente a la magnitud del problema, el impacto sobre los beneficiarios ha sido mínimo, no alcanza los objetivos señalados en la planeación, está sujeta a múltiples trámites burocráticos, ha estado permeada por el clientelismo político y, en la mayoría de los casos, resulta insuficiente.

Según la información suministrada por las diferentes entidades del gobierno consultadas por Codhes, entre 1996 y 1997 se han atendido alrededor de 190.800 personas (aproximadamente 36.160 familias) desplazadas por la violencia, con una in versión de $38.606.260.237. Esto significa que, en promedio, cada familia habría recibido $ 1.067.651 y cada persona alrededor de $202.338.

Cabe anotar que entre 1996 y 1997 el to tal de desplazados se calcula en 438 mil personas, es decir, alrededor de 87.600 mil familias (22), lo que indica que la atención gubernamental a los desplazados, según información oficial, habría alcanzado el 41% del total de hogares desplazados, en las condiciones asistenciales mencionadas. Pero tratándose de personas que han perdido bienes, cosechas, semovientes, estabilidad económica y su entorno socio cultural, estas sumas son insignificantes para una atención integral.

Ahora bien, el total de la población beneficiada que reportan las entidades consultadas no es del todo confiable dada la ausencia de registros reales, la aproxima ción al número de eventuales beneficiarios, la posible duplicidad de ayudas por parte de varias entidades a la misma familia, la falta de controles y la negligencia administrativa.

Asumiendo que la información oficial sobre el total de población beneficiada es cierta, una lectura del total de recursos por el total de personas beneficiadas según área estratégica de intervención, per mite un análisis más real del impacto de la inversión pública en la población desplazada.

Cuadro 2. Políticas Públicas sobre desplazamiento forzado. Tierras adquiridas para procesos de reubicación

Departamento Municipio Predio adquirido Hectáreas Familias beneficiarias Hectáreas x familia
Tolima Ibagué La miel 610 80 7.6
Armero Guayaba los Cámbulos 153 12 12.8
Roncesvalles El Porvenir 1193 60 19.9
Icononzo Valparaíso 384.5 45 8.5
Norte de Santander Cúcuta La cochinilla 500.5 18 27.8
Cundinamarca San Juan de Rioseco San Marino 294 30 9.8
Meta Cabuyaro El Carpintero 1038 85 12.2
Córdoba Tierralta Buenos Aires 558.5 47 11.9
Valencia Nuevo Oriente 834.4 58 14.4
Total . . 5565.9 435 12.8
Fuente : elaborado a partir de informaciones de CPAPDV. Informe del Congreso, marzo 1998

Algunas conclusiones y recomendaciones

Por último, presentamos algunos elementos de reflexión, sin más pretensiones que aportar al debate sobre el diseño de políticas públicas relacionada con el fenómenos del desplazamiento forzado por razones de violencia:

  • La formulación y adopción de un con junto cada vez más complejo de políticas manifiestamente pensadas para intervenir el problema del desplazamiento, por parte del gobierno del presidente Ernesto Samper, no estructura una po lítica de Estado capaz de enfrentar las causas y las consecuencias sociales del fenómeno, sino que se caracteriza por la adopción de medidas de contingencia, desarticuladas e inmediatistas, de respuestas pensadas más como impacto de opinión pública, en el marco de la crisis política y el estancamiento de su política de paz. No obstante, los instrumentos creados en desarrollo de este proceso pueden llenarse de contenidos y potenciarse en tal perspectiva, especialmente si se consolidan estrategias de política social ligadas a la vigencia del Derecho Internacional Humanitario o a la resolución del conflicto armado.
  • La política del gobierno se concentra en estrategias de atención humanitaria de emergencia y sólo tangencial mente asume las dimensiones funda mentales del problema, relacionadas con la prevención del fenómeno y la consolidación de la situación social, económica y cultural de las víctimas del desplazamiento. Si bien existe una po lítica de gobierno para el desplazamiento forzado que vincula a algunas instituciones del estado, es claro que no hay una política integral de Estado que incida en la prevención de las causas, que garantice la protección de las personas afectadas y promueva la atención, recuperación y estabilización de los desplazados como sujetos de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales vulnerados antes, durante y después de la migración forzada.
  • La proliferación de acciones institucionales para atender desplazados no obedece a una estrategia integral del Estado y, aunque existen avances im portantes en este sentido, aún no existe una política que este ligada a las estrategias de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Si bien hay que descentralizar la responsabilidad para que los gobiernos territoriales asuman la atención del problema, también es necesario descentralizar recursos que garanticen esa atención y trazar directrices universales en toda la nación que eviten la discriminación del desplazado a nombre de la autonomía territorial.
  • Es necesario crear instrumentos de carácter estatal que trasciendan los intereses inmediatos de los gobiernos. En tal sentido es urgente la creación de un fondo del Estado para la atención de poblaciones en situación de vulnerabilidad por causa del conflicto armado, el cual podría, más allá de la cuestionada Red de Solidaridad Social, garantizar una ejecución transparente de los recursos y evitar que con fondos públicos se paguen favores políticos y se prolongue el clientelismo. Este tipo de fondo permitiría una tarea funda mental en el caso del desplazamiento: Al diferenciar los intereses partidistas y los intereses nacionales se podrían abrir espacios de decisión y participa ción de las organizaciones de la Sociedad Civil para desarrollar programas basados en principios de autonomía, que puedan llegar a la población desplazada a la que no puede llegar el Estado por desconocimiento o por su carácter de parte en el conflicto. Pero este tipo de estrategia debe ligarse estrecha mente a las corrientes de la cooperación internacional pública y privada existentes, así como a las experiencias de los países centroamericanos que han avanzado hacia la paz, a fin de garantizar el desarrollo de proyectos de verdadero impacto social y económico para estas poblaciones.
  • La política de atención al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia es una política de carácter asistencial y por lo tanto no preventiva. La interpretación gubernamental del fenómeno del desplazamiento como coyuntural ha determinado el carácter de la política. Todo el proceso de estructuración y de reestructuración de la política se ha hecho alrededor de la idea de que el fenómeno de desplazamiento forzado es un suceso esporádico, sin implicaciones de carácter estructural. Por lo tanto la política no es clara frente al acumulado de población desplazada que viene desde otros años y mucho menos frente a una posible agudización de los desplazamientos. Todos los instrumentos inscritos en la política han sido y están diseñados para la atención del fenómeno en el momento mismo en que ocurre el desplazamiento.
  • La política para desplazados es una política diseñada y pensada para la atención del desplazado en el área rural. Si bien la mayoría de los desplazados son campesinos, el asentamiento de personas y familias desplazadas tiene enorme implicación sobre los sectores urbanos. Contrariamente a este hecho, la política ha centrado la intervención en el área rural (dado que es en estas zonas donde se encuentran ubicados los asentamientos generados por éxodos en masa, que son los que más ponen de presente la capacidad o no de res puesta de las instituciones frente al problema) y ha dejado de lado la intervención en el área urbana.
  • No es precisa la política en los casos del desplazamientos individual y familiar. La afectación del fenómeno sobre las áreas rurales ha producido gran cantidad de desplazados en los últimos 3 años, especialmente en 1997, y se estima que más del 80% se ubican en zonas urbanas, entre otras cosas por la persistencia, expansión y agudización del conflicto armado en las zonas rurales del país. A pesar de esta evidencia, los instrumentos de la política han sido diseñados de manera obstinada para los procedimientos de retorno y, en el mejor de los casos, para los reasentamientos en zonas también centro de la contienda armada y que son principalmente áreas rurales.
  • Una nueva política debe superar la descoordinación intra e interinstitucional, la dispersión de las acciones y de los recursos y la escasa inversión en procedimientos distintos a la atención humanitaria de emergencia. Es necesario revisar el proceso de titulación de tierras en 1996 y 1997 e incluir una formulación clara para la adjudicación real de los bienes sometidos a extinción de dominio. Deben reglamentarse las áreas de reserva campesina para el reasentamiento de población desplazada.
  • El retorno voluntario es una posibilidad estrechamente ligada a un eventual proceso de paz, al acatamiento del derecho humanitario por los actores del conflicto y a una política seria de inversión social en las zonas afectadas.
  • Una nueva lectura del fenómeno del desplazamiento debe considerar a las personas afectadas como actores de paz y dinamizadores de la inversión social. (Quienes huyen de las zonas de conflicto prefieren el exilio y el desarraigo a involucrarse con uno u otro actor armado. Su presencia en zonas urbanas marginales o en reasentamientos rurales debe contribuir a generar inversión social que, a su vez, debe tener en cuenta a las poblaciones de las zonas de llegada.
  • Es urgente desarrollar acciones específicas en la atención psico social de los desplazados con énfasis en mujeres y niños, afectados por los impactos de la guerra interna y el desarraigo. Es necesario preparar recursos humanos para tal fin, reconocer la experiencia de otros países y estimular los esfuerzos de algunas universidades y organizaciones no gubernamentales en este campo de la atención humanitaria.
  • Es necesario tener presente que el desplazamiento forzado en el marco del conflicto armado interno está desbordando las fronteras y afectando países vecinos. Una nueva política para el desplazamiento en Colombia debe tener en cuenta esta realidad y proponer acciones específicas a partir del reconocimiento de esta migración, de acatamiento de las normas internacionales que protegen a esta población y de la búsqueda de soluciones humanitarias.
  • Es muy importante el papel de la co munidad internacional en la atención humanitaria. La magnitud del problema demanda de mayores esfuerzos en este campo y de la creación de un escenario de coordinación y concertación de gobiernos amigos, organismos internacionales intergubernamentales, organismos internacionales no gubernamentales, el gobierno y entidades del Estado, Iglesias, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de desplazados.

Notas:

1. Desplazamiento forzado, violencia y conflicto social en Bogotá, estudio de Codhes y la Comisión Pastoral de Movilidad Humana de la Arquidiócesis de Bogotá (1997). Según este informe "Mientras en los 10 años comprendidos entre 1985 y 1994 llegaron a Bogotá 117.000 personas desplazadas (un promedio de 11.700 al año), en dos años y medio comprendidos entre 1995 y 1997, llegaron a la capital del país 108.305 personas huyendo de la violencia (un promedio de 43.500 al año)".

2. En esta perspectiva se mueven los programas que adelanta la Fundación Oscar Arias en Centroamérica, dentro del programa Cerca de las Naciones Unidas.

3. 'El gobierno nacional reconoce la existencia de un fenómeno de desplazamiento forzado en el interior del país a causa de la violencia. Este fenómeno no ha sido estudiado debida mente y se carece de estimaciones fidedignas en su dimensión. En su configuración concurren diversos factores de perturbación, incluida la acción de la guerrilla. Corresponden, no obstante, al Estado, claras responsabilidades frente al desplazamiento forzado de personas. Entre los pasos que nos proponemos dar al respecto se encuentran los siguientes: Incluir la temática del desplazamiento en el Plan de Desarrollo (...) Atender las necesidades de emergencia de los desplazados recientes, y la promoción v financiación de proyectos productivos, de generación de empleo y atención de necesidades básicas (...) Reglamentar con prontitud y en un sentido favorable a los intereses de la población campesina desplazada por la violencia y hacinada en las ciudades, las normas legales que la convierten en beneficiarla del Sistema de Reforma Agraria (...) Propenderemos, por otra parte, con especial cuidado, a la identificación de los procesos y dinámicas de violencia que están generando desplazamientos de personas en los diferentes contextos regionales y locales; buscaremos desmantelar esos procesos y desarrollaremos, cuando la seguridad de los interesados no se ponga en riesgo, programas de retorno voluntario a sus lugares de origen". Una Nueva Política por la Vida y los Derechos Humanos, discurso del presidente Ernesto Samper Pizano con ocasión del día nacional de los derechos humanos, 9 de septiembre de 1994, pags. 1213. Citado en "los desplazados: esa Colombia que no podemos olvidar", Presidencia de la República, 1997.

4. Presidencia de la República, Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) No. 2804 del 13 de septiembre de 1995 pág 1.

5. Idem

6. Estas disposiciones de la ley 333 fueron desarrolladas por una serie de decretos gubernamentales expedidos en uso de las facultades excepcionales, previa declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica; razón por la cual perdieron vigencia con la declaratoria de inexequibilidad de tal estado, emitida por la Corte Constitucional.

7. Ministerio de Agricultura. Según el boletín de prensa del mes de noviembre de 1996, en el Valle del Cauca el 87% de los municipios tiene tierras rurales en manos de narcotraficantes; en córdoba, el 86.4 %; en Quindío, el 75%; en Risaralda, el 71%; en Antioquia, el 70.9%; en Cundinamarca, el 70%; en Magdalena, el 66% y en la Guajira y Tolima, el 66%. Citado por Marco Alberto Romero en "La Ley de Extinción de Dominio", Caja de Herramientas No 44 de febrero de 1997, págs. 11 a 14.

8. La directiva presidencial 02 del 18 de marzo de 1997 que crea una Comisión interinstitucional de trabajo para hacer realidad el documento CONPES 2804; el documento CONPES No. 2924 del 28 de mayo de 1997; la Ley 387 de 1997; el decreto 1165 del 28 de abril de 1997 que crea la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia; el decreto 976 del 7 de abril de 1997 que equipara el desplazamiento a los desastres y calamidades naturales; el decreto 1458 del 30 de mayo de 1997 que reglamenta la naturaleza y funcionamiento del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y lucha contra el crimen organizado creado por la ley 333 de 1996 sobre Extinción del Dominio; contienen las medidas gubernamentales más relevantes en el caso del desplazamiento. No se ha expedido el decreto reglamentario de la Ley 387 de 1997.

9. Estas tres condiciones fueron sintetizadas por el profesor Álvaro Camacho, del IEPRIUN, como las condiciones sine qua non para la participación de la academia en un espacio como el previsto en la Ley 387 de 1997, durante las primeras re uniones preparatorias convocadas por el Gobierno.

10. Reunión de Codhes con delegados del Señor Francis Deng, Representante del Secretario General de Naciones Unidas para el Desplazamiento Interno, en Ginebra, Suiza, 1997.

11. Codhes, Sistema de Información sobre Desplazamiento y Derechos Humanos, Sisdes, 1998.

12. Codhes Informa No 14 marzo de 1998.

13. El caso más relevante fue el de los desplazados de la Hacienda de Bellacruz de los municipios de Pelaya, la Gloria y Tamalameque (Cesar) que ocuparon la Defensoría del Pueblo y el Incora para demandar acuerdo para el reasentamiento (Ver Codhes Informa No. 11). Más recientemente se registró la ocupación de la Iglesia de Medellin por parte de desplazados sobre los cuales se ciernen constantes amenazas en la capital de Antioquia

14. Con la premisa de un diálogo útil el gobierno emprendió la búsqueda de escenarios de diálogo y negociación que se frustraron en medio de las presiones del alto mando militar para evitar el despeje de una zona del país, de la negativa de los grupos guerrilleros Pare (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y ELN (Ejército de Liberación Nacional) de dialogar con este gobierno argumentando su ilegitimidad, del fortalecimiento político y militar de los grupos de autodefensa, de la decisión de la guerrilla de incrementar su acciones armadas, de la debilidad manifiesta del gobierno y, en general, de la degradación del conflicto que se expresa en masacres a civiles, secuestros, desapariciones forzadas, reclutamiento de menores para la guerra, uso de armas de efectos indiscriminados, atentados contra el ecosistema e infraestructura que afectan a la población civil, desplazamiento forza do, ataques a contrarios en estado de indefensión, entre otros.

15. Respuesta de la UEADH del Ministerio del Interior al derecho de petición interpuesto por Codhes, mayo de 1997.

16. En Norte de Santander se registró, en 1997, el desplazamiento de 790 hogares; en Sucre, 2,319; en Casanare, 684; en Magdalena, 1.489 y en Boyacá, 1.247. Estimación del Sisdes 97.

17. En este sentido Reyes propone 6 medidas básicas para enfrentar el fondo del problema del desplazamiento forzado: 1. Distribuir las tierras con aptitud agrícola, usadas hoy con criterio especulativo, entre los campesinos que carecen de ella; 2, Restablecerlas propiedades de los campesinos desplazados por la violencia y extinguir el dominio de las propiedades que han sido usurpadas; 3. Congelar la colonización que expande la frontera pecuaria; 4. Reconstruir las economías campesinas ocupadas con cultivos ilícitos; 5. Proteger la territorialidad de las minoría étnicas, indígenas y negras; 6. Extinguir las propiedades adquiridas mediante enriquecimiento ilícito producto del narcotráfico y la corrupción política. Ver El espectador, Domingo 7 de junio de 1998, pág. 9A.

18. A partir de la respuesta del Dr. Augusto Bonilla, Subgerente de Desarrollo Rural, al derecho de petición formulado por Cocines al Incora. Febrero 19 de 1998. Estos datos tendrán variaciones sustanciales en el Informe de la Consejería al Congreso, presentado un mes después.

19. Pero en el informe de la UAEDH, como en los informes del Incora, no se mencionan los criterios de adjudicación, la localización de los predios, ni la población beneficiaría.

20. Informe al Congreso de la República, marzo de 1998

21. Al respecto, el informe de la CPADPV, del mes de marzo de 1998, señala: "...la evidencia del conflicto armado y los niveles de indefensión en los que se encuentran las familias desplazadas no permiten, en un primer momento, tener la suficiente confianza respecto de seguridad personal. Sin embargo, la acción del gobierno y de la Fuerza Pública y en no pocas oportunidades de organizaciones humanitarias y de derechos humanos, tanto nacionales como internacionales, han permitido garantizar condiciones de seguridad de carácter general". (Resaltado nuestro).

22. Sistema de Información de Hogares Desplazados por Violencia (Sisdes), Codhes, 1998.

Políticas Públicas y Desplazamiento Forzado
Entidades con ejecución de inversiones en 1996

Entidades inversoras 1996

Políticas Públicas y Desplazamiento Forzado
Entidades con ejecución de inversiones en 1997

Entidades inversoras 1997

Políticas Públicas y Desplazamiento Forzado
Entidades con ejecución de inversiones en 1998

Entidades inversoras 1998

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