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Comercio Internacional, Sustentabilidad y Derechos de Ciudadanía.
Diputado Alejandro Navarro |1|
Hace algún tiempo, Humberto Maturana respondía a la interrogante planteada acerca de si Chile es o no un país sustentable, señalando que en su opinión lo sustentable se definía como aquello que queremos preservar y desde lo cual se identifica lo que queremos cambiar, para mejorarlo. Y lo que queremos conservar -decía Maturana- es la viabilidad de nuestro entorno y de nosotros como especie en este espacio.
A partir de esta definición simple y profunda a la vez, en la que nos inscribimos como partidarios decididos de lo sustentable, quisiera abordar lo que hoy nos convoca en esta Consulta-Taller y que tiene que ver con los derechos de las personas -ciudadanos y consumidores- frente a las negociaciones de acuerdos comerciales y políticos entre nuestro país y, fundamentalmente, Europa y Estados Unidos.
Respecto del tema de los acuerdos o tratados comerciales existen varias preocupaciones que surgen a priori: primero, que los acuerdos se hagan teniendo como eje central y principal al Poder Ejecutivo, quedando relegada a un distante segundo plano la participación del Poder Legislativo y de las organizaciones sociales y ciudadanas; segundo, que se manifieste, a propósito de ellos, la sensación o la certeza de que los temas medioambientales y laborales son apenas discutidos y que cuando se hace la incorporación del sector empresarial, esto ocurre en desmedro de los actores ciudadanos, del tema ambiental y del mundo de los trabajadores y, tercero, que estos procesos de acuerdos políticos-económicos-comerciales generen una mayor dependencia de Chile de los países desarrollados, a la vez que se acentúe el proceso de transnacionalización de servicios y de la propiedad y uso de muchos de nuestros recursos naturales, en desmedro de los ciudadanos-consumidores.
En este contexto, y tal como lo he expresado anteriormente en otros eventos en los que tenido el agrado de dialogar y debatir con buenos amigos -al igual que hoy- preocupados por estos temas, quisiera reiterar mi preocupación por la forma en que estas percepciones o certezas se verifican en lo atingente al uso y propiedad del agua; al uso y propiedad de la energía eléctrica; fenómeno que, tememos, vamos a presenciar también en torno al tema pesquero y de las telecomunicaciones.
De hecho hoy, mientras nosotros discutimos sobre la importancia y el potencial impacto de los tratados comerciales sobre los derechos de las personas, la Canciller Alvear esta firmando el Acuerdo con la Unión Europea, sobre el cual no tenemos mucha información, pero que, sin embargo, -para el caso del Congreso- se nos pide ratificar con extrema urgencia.
Durante muchos meses hemos pedido que se nos digan cuáles van a ser los alcances, los criterios, las normas y las leyes que afectarán, por ejemplo, al sector pesquero. Sin embargo, hasta hoy, no hemos recibido ni una sola respuesta clarificadora. Entonces, nos encontramos frente a un proceso, en el plano de las relaciones político-comerciales, similar al Plan Auge: se nos dice que es muy bueno, pero no se nos dice muy bien por qué.
En este ejemplo, el Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y Chile, se nos han reiterado hasta el cansancio las ventajas que traerá para el país -y nótese que cuando se dice país se esta hablando del empresariado, especialmente exportador-, nada hemos escuchado sobre los alcances que esto tendrá en el incremento de la transnacionalización de algunos servicios y áreas de la economía pensando que ya el agua, la electricidad y parte de las telecomunicaciones -áreas que en el pasado ya olvidado se consideraban estratégicas de la economía- están en manos de capitales o, más derechamente, de empresas europeas.
Además desconocemos los términos de este acuerdo en materia de políticas laborales, de previsión social y medioambiental, que se hayan consensuado y que estaremos obligados a asumir, a pesar de que, sin ninguna duda, los impactos negativos serán mayores en nuestro país. Así, mientras por un lado la Unión Europea ha manifestado su voluntad de someter a evaluación ambiental el acuerdo, en Chile abrimos -sin debate legislativo alguno- leyes que permiten que los empresarios pesqueros europeos puedan adquirir hasta el 100 % de la propiedad de las industrias pesqueras nacionales, una razón que, entre otras, explica la tenaz defensa de la prorroga por 10 años de la actual ley de pesca que hacen los industriales pesqueros, toda vez que el sistema de cuotas transferibles ya no forma parte de una actividad económica, sino financiera y, para colmo, especulativa.
Otro aspecto que, sin duda, tendrá un alto impacto no sólo en la economía, sino que en ámbitos estratégicos del desarrollo humano del país será el relativo a la ciencia y la tecnología. Especialmente para el caso del posible Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, nos enfrentamos a un escenario de extrema debilidad de nuestra parte. A algunos les parece extraordinario que el Presidente Lagos haya visitado Silycon Valley y que en un gesto generoso Bill Gates haya 'donado algunos millones de dólares en computadores y capacitación en el área informática. Sin embargo, nadie dice que esa suma 'donada' es ínfima comparada con los cientos de millones de dolares que cada año el Estado, la empresa privada y las personas comunes y corrientes de nuestro país le reintegran al gigante Microsoft, que domina el 95 del mercado informático mundial, por concepto de licencias de software.
En lo relativo a la ciencia y la biotecnología, claramente nuestro país está expuesto a una serie de exigencias relacionadas con certificaciones de calidad y de cumplimiento de parámetros exigidos por la normativa comunitaria, en tanto que en sentido inverso carecemos de normas claras, por ejemplo, sobre los alimentos transgénicos y sus efectos en la salud y la economía nacional.
TLC entre Chile y EEUU
A propósito de este tema quisiera señalar, como lo he hecho otras veces, que me siento profundamente interpretado por el diagnóstico y la tesis desarrollada por el economista Rodrigo Pizarro, de la Fundación Terram, respecto del posible Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y su impacto en nuestro país.
Siguiendo su línea de análisis hay que decir que este posible tratado, que se ha constituido en una meta permanente de los gobiernos de la Concertación y de las principales asociaciones empresariales, establece profundos compromisos que reducen aún más la capacidad de las autoridades de alterar la actual estrategia de desarrollo, la cual manifiesta evidencias de agotamiento. Por tanto, la decisión del gobierno de incorporar una nueva restricción a sus márgenes de maniobra en política económica y en sus decisiones de inserción internacional constituye una apuesta que abre serias interrogantes sobre el futuro del país.
Como dice Pizarro, la teoría que está detrás de las iniciativas de integración económica es que las economías abiertas crecen más rápidamente que las economías cerradas. Detrás de ella se encuentra el convencimiento que la creciente demanda externa promueve al sector exportador y de esta manera al resto de la economía nacional.
Muchas veces el ideologismo económico, que definitivamente va por un camino distinto de la ideología política, olvida el objetivo último de las iniciativas de integración, como componente de una estrategia de desarrollo y que, por tanto, debiera servir para mejorar el desempeño económico de los países y sacarlos del subdesarrollo y la pobreza.
Como se ha señalado, la integración comercial es sólo un factor más para alcanzar el objetivo superior del desarrollo sustentable: "El libre comercio y una mayor integración económica son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente". Por lo mismo, las iniciativas de mayor integración económica sólo se pueden evaluar si efectivamente logran elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo y proteger el medio ambiente; vale decir, tales iniciativas deben ayudar a generar las condiciones para un desarrollo sustentable.
Sin embargo, pese a que esta política de apertura ha contribuido a aumentar y diversificar la oferta productiva y los mercados de destino, las exportaciones chilenas siguen muy concentradas en la producción de materias primas y recursos naturales.
En el año 2000, las exportaciones alcanzaron 18.425 millones de dólares y los recursos naturales procesados se mantuvieron como la categoría de exportaciones más relevantes, alcanzando un 60% de las exportaciones totales. Las ventas más relevantes son las de los productos de cobre elaborado, productos del mar elaborados y celulosa, constituyendo estas tres el 70% de las exportaciones de esta categoría y el 43% del total de los envíos de Chile al exterior.
Las exportaciones de recursos naturales sin procesamiento alcanzan un 26 por ciento del total, siendo las exportaciones de cobre en bruto, la fruta fresca y la minería no metálica las más relevantes. Es decir, en el año 2000, después de más de quince años de crecimiento sostenido en los envíos totales, la canasta exportadora aún se concentra en un 86% en recursos naturales, con o sin algún tipo de procesamiento.
La negociación para alcanzar un TLC entre Chile y los EE.UU. se encuentra en pleno desarrollo y parece acercarse a su término |2|. A pesar de la trascendencia de este tipo de acuerdo para la economía, la sociedad chilena y las futuras generaciones, ni el actual gobierno ni los anteriores intentaron el menor esfuerzo de consulta con los distintos sectores del país.
Más que cualquier otro tratado, la negociación está intrínsecamente relacionada con la estrategia de desarrollo de Chile. En efecto, por una parte, si llegase a materializarse el tratado, se reafirmará una estructura productiva vinculada a la explotación y exportación de recursos naturales.
En consecuencia, la discusión sobre la integración comercial, a través de tratados de libre comercio de nueva generación, no puede eludir una reflexión sobre la estrategia de desarrollo. En particular, el TLC con los Estados Unidos limitará aún más los márgenes de maniobra del Gobierno de Chile para alterar ciertas políticas en relación a la estrategia de desarrollo en curso.
Por tanto, la discusión sobre los beneficios del tratado, ineludiblemente, debe considerar también los beneficios presentes y futuros del actual patrón de desarrollo. Aunque la estrategia actual haya generado beneficios de dinamismo económico en los últimos 15 años, esto no garantiza que lo seguirá haciendo a futuro, como tampoco que el futuro económico de Chile deba continuar sobre la base de los mismos parámetros.
Un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos significa reafirmar la actual estrategia de desarrollo dada la estructura de intercambio comercial y el flujo de inversiones con el país del norte. Y, además, debido a que es un tratado de los llamados de nueva generación, significa acordar una serie de reglas del juego que, en esencia, implican menor flexibilidad en las políticas económicas que actualmente ha seguido el gobierno.
Necesariamente vinculadas a la estrategia de desarrollo están aquellas alternativas que no se han adoptado, como consecuencia de la decisión de negociar con Estados Unidos. Es decir, la decisión de negociar significa costos de oportunidad, algunos claros y directos, como la contratación de abogados en Estados Unidos y la compra de los aviones de caza F16, otros indirectos, como haber desahuciado el Mercosur y haber complicado la relación con nuestros vecinos.
Como referencia, el NAFTA incluye una serie de derechos para las corporaciones multinacionales que permiten, entre otros beneficios, que las empresas demanden al Estado local si estiman que la acción gubernamental ha afectado sus derechos. Lo anterior pone en entredicho la capacidad de los Estados nacionales de regular en el interés público. Si bien aquí se puede argumentar que en el TLC habrá cláusulas que cautelen por el interés público, la evidencia en el caso del NAFTA (EEUU, México y Canadá) indica lo contrario.
Hasta la fecha ha habido -en el Nafta- más de una docena de demandas por más de US$13 billones. Un caso paradigmático es el de UPS, el servicio de courier privado norteamericano, que solicitó una compensación de US$100 millones porque el servicio de correo público de Canadá está involucrado en el negocio de courier en el país y, consecuentemente afectando la tasa de ganancia de UPS. Este es el primer caso contra un servicio público nacional, y puede traer serias consecuencias sobre la capacidad del Estado de proveer ciertos servicios básicos.
Un segundo caso paradigmático es el de Metalclad, una empresa de disposición de residuos, que argumenta que el Estado de San Luis de Potosí, en México, le rechazó el permiso para una disposición de residuos indebidamente, afectando sus derechos como inversor bajo el esquema del capítulo 11 del NAFTA. El Gobernador del Estado estimó que la planta propuesta por Metalclad implicaba un riesgo ambiental y ordenó que la cerraran. Metalclad buscó compensación, bajo el esquema NAFTA, argumentando que ya había iniciado la construcción por un monto de US$90 millones. Obtuvo US$16,7 millones. Los casos de Waste Management Inc., en Acapulco, y Azinian, en Desona, también son similares y cuestionan la capacidad del Estado mexicano de llevar a cabo su política ambiental.
Existe mucha retórica respecto al debate medio ambiente-comercio de ambos lados de la polémica. En primer término, debido a problemas de información y las preocupaciones de los académicos de los países más industrializados, los estudios se han centrado en la contaminación y no en el agotamiento de recursos.
En este sentido, no existe evidencia contundente respecto al argumento de que la mayor liberalización comercial y particularmente tratados de libre comercio generen impactos ambientales adversos, medidos en términos de la contaminación (típicamente las mediciones se realizan en base a emisiones contaminantes).
Lo que la evidencia sí indica es que ante la posibilidad de un crecimiento importante en la producción se requiere de una regulación adecuada para que efectivamente no ocurra un impacto ambiental significativo. No obstante, el análisis anterior se refiere a emisiones contaminantes y éste no es el principal problema ambiental de Chile -a pesar que sin duda existen problemas en este sentido- sino que es la presión sobre la base de recursos. En la medida que las exportaciones se sustenten en la explotación de recursos naturales con muy poco procesamiento, una mayor liberación comercial con países como Estados Unidos, que generan una fuerte demanda por recursos naturales, puede implicar una presión significativa sobre la base material.
La típica argumentación que nos hemos acostumbrado a escuchar de las autoridades nacionales, respecto a que, primero, el país se debe preocupar de la generación de ingreso y luego de la protección ambiental, es claramente falaz. Pues se refiere a la contaminación (y aún así con evidencia muy limitada), no a la base de recursos. Generar una presión desmedida sobre los recursos naturales, sin una regulación adecuada, significará hipotecar la posibilidad de generar ingreso futuro y éste es el problema ambiental de fondo con el tratado de libre comercio con Estados Unidos.
Lo más grave es que, en sí mismo, el TLC no alterará significativamente el intercambio comercial de Chile con el país del norte. La preocupación respecto de este tratado no es que vaya a exacerbar la presión sobre la base material de Chile, sino que limita la capacidad de alterar un patrón de desarrollo que ya es insustentable, porque, primero, promueve la relación con Estados Unidos, cuyo intercambio comercial se concentra en los recursos naturales y, segundo, establece reglas que hacen más difícil que el Estado pueda promover, a través de incentivos y subsidios e instrumentos de fomento, otras actividades económicas que no depredan el medio ambiente, por lo que será más difícil aún generar los marcos regulatorios suficientes para un manejo sustentable de los recursos naturales.
En consecuencia, el problema mayor de un tratado de libre comercio con Estados Unidos no es el impacto que va a generar, sino que profundiza una estrategia de desarrollo que ya se encuentra en una senda que no es sustentable en el tiempo.
La suscripción de un tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos no está relacionada con ganancias comerciales. El debate, entonces, debe centrarse en la estrategia de desarrollo nacional y sus beneficios, y no exclusivamente en el TLC con Estados Unidos. Por cierto, para ello es necesario hacer una distinción entre estrategia y modelo de desarrollo.
El problema principal de un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos es que impide un mayor margen de maniobra a la autoridad pública para alterar la actual estrategia de desarrollo. Qué posible sentido puede tener generar una camisa de fuerza adicional a la política económica de Chile, más aún cuando se evidencia claramente el agotamiento de la actual estrategia de desarrollo. Sin mantener grados de flexibilidad, Chile seguirá condenado a un crecimiento económico que además de bajo es desigual, depredador e insustentable.
El tema del agua
Frente a un escenario macroeconómico como el descrito es que temas como la propiedad de recursos como el agua, los servicios asociados a esta propiedad y la relación de éstos con los usuarios adquieren una importancia absolutamente vital. De hecho, en un país como el nuestro, donde una sola empresa es propietaria del 50 % de los derechos de agua y está pretendiendo apropiarse de un 25 % adicional, y donde, frente a la privatización de una gran parte de las empresas de servicios sanitarios, existe un decreto que permite el prorrateo entre todas las comunas de la zona en que se presta el servicio, aunque sus aguas no sean efectivamente tratadas, el tema debe ser atendido en profundidad.
El tema de los recursos hídricos, uno de los centrales en la pasada Cumbre de Johannesburgo, es, sin duda, uno de los más relevantes en las negociaciones comerciales, toda vez que es un bien cada vez más escaso y su uso eficiente es fundamental para combatir el hambre que afecta a unos 840 millones de personas en el planeta, según ha señalado la FAO. De hecho, bajo el lema de "El agua, fuente de seguridad alimentaria", esta Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación celebró el Día Mundial de la Alimentación, el pasado el 16 de octubre, día que recuerda su creación en el año 1945.
Las estimaciones de la FAO indican que 70 % de la cantidad de agua utilizada en el mundo se destina a producir los alimentos que sustentan la actividad humana, y dentro de 30 años se necesitará 60 % más de alimentos para cubrir la demanda de la población. Además de ello, manifiesta su preocupación por un bien que aparentemente es abundante, pero a la vez limitado y con una tendencia a escasear debido a la creciente competencia entre usuarios domésticos e industriales.
Para graficar este concepto, la FAO ha dicho que "si se compara la cantidad de agua existente en el mundo con un tonel de 100 litros, el agua realmente disponible hoy para uso agrícola, humano e industrial correspondería a una cucharadita de té". Datos de 1999 indican que en Asia se regaba entonces 42 por ciento de la tierra de cultivo, en Medio Oriente y África del norte 31 por ciento y en América Latina y el Caribe 14 por ciento, mientras en África subsahariana, la región más azotada por el hambre, sólo recibía riego cuatro por ciento de las tierras aptas.
Por la importancia del futuro de este recurso, la gestión de los recursos hídricos ocupa un lugar preponderante en la agenda de la FAO. Por eso el año 2003 ha sido proclamado por la Organización de las Naciones Unidas como el "Año Internacional del Agua Dulce". Adicionalmente, la ONU celebrará el próximo año en Japón el Tercer Foro Mundial sobre el Agua.
Para las Naciones Unidas, en torno al agua se plantean varios temas a enfrentar: 1. Su relación con un desarrollo rural sustentable y el alivio de la pobreza, en un mundo donde 1.100 millones de personas (un quinto de la población del planeta) no tienen acceso a agua de calidad; 2. El mejoramiento de la productividad del agua en la agricultura, que emplea actualmente 70 por ciento de los recursos hídricos disponibles, como un instrumento para mejorar la producción, los ingresos y la calidad de vida de los agricultores y disminuir su emigración a las ciudades; 3. Aumentar la relación productiva por gota de agua, plantea desafíos técnicos, con sistemas de riego en escala, mejores prácticas de cultivos de secano (que sólo reciben lluvias) y conservación de la humedad de suelos, pero también implica aspectos sociales, donde un enfoque participativo es esencial; 4. El manejo de los riesgos en el uso agrícola del agua, derivados de sequías, inundaciones y otros desastres naturales; 5. La modernización de los sistemas de riego, vinculada en alguna medida al punto anterior, en tanto la construcción de embalses o el empleo de métodos de irrigación por goteo, permite ahorrar el líquido para enfrentar períodos de sequía; y 6. La necesidad de incorporar el seguimiento de los costos ambientales en el manejo de los recursos hídricos, para lo cual recomienda a los países el establecimiento de sistemas de compensación en el precio del recurso a quienes apliquen prácticas conservacionistas.
Uno de los aspectos destacados de la Cumbre de Johannesburgo, y que tiene que ver con un aspecto clara y directamente relacionado con la generación y el uso del agua, es el compromiso formulado por nueve naciones de contribuir cada una de ellas con más de 500.000 hectáreas de humedales, asegurando así el acceso al agua con una infinidad de beneficios indispensables para la gente y la naturaleza.
Los humedales son cruciales para el control de inundaciones, la purificación del agua y el abastecimiento de alimentos. Sin embargo, la mitad de los humedales del mundo han sido destruidos apenas en los últimos cien años.
Argelia, Argentina, Bolivia, Chad, China, Guinea, Perú, Tanzania y Zambia se han comprometido a conservar 22 millones de hectáreas de humedales al incluirlos en la lista especial de la Convención Ramsar de Humedales. Esta cifra equivale al 25 % del área total registrada como Ramsar, entre 1974 y 2001. Al conservar los humedales, estos países están mejorando la seguridad de tener agua y comida, y erigiendo una base económica sostenible.
Por ello, entre los asistentes a la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible se compartió la necesidad de administrar mejor las cuencas fluviales y los humedales como clave para proporcionar agua limpia, y apoyar las economías de pesca, agricultura y control de inundaciones. Un elemento clave de la buena administración fluvial es el reconocimiento gubernamental de la conservación de humedales bajo la Convención Ramsar, como medio efectivo para aliviar la pobreza.
Institucionalidad del agua en Chile
Sin embargo, en nuestro país el tema tiene sus particularidades, tal cual lo analiza nuestro amigo Juan Pablo Orrego, en el documento de Registro de Problemas Públicos N°9, de agosto pasado, titulado Legislación e Institucionalidad para la Gestión de las Aguas, el que concluye que la situación de los recursos hídricos en Chile es bastante grave ya que existen tasas elevadas de consumo, en comparación con otros países de nivel de desarrollo similar o superior.
Las demandas actuales de agua -nos señala Juan Pablo- están ejerciendo una fuerte presión sobre los recursos hídricos nacionales. Este escenario restrictivo sólo puede acentuarse debido a los nuevos requerimientos previstos.
Adicionalmente, la contaminación de las aguas en Chile actualmente es un problema serio, tanto por descargas de aguas servidas domésticas como por afluentes líquidos y residuos sólidos de la minería, de otras industrias y de la agricultura. Actualmente se realizan grandes inversiones para lograr la cobertura del 98,8 % de las aguas servidas del país al año 2010.
Debemos recordar que recién en el año 2000 se promulgaron las normas de descarga de riles a sistemas de alcantarillado y a cuerpos de agua superficiales, encontrándose pendientes las normas de calidad de aguas continentales y marinas, así como la norma de emisión a aguas subterráneas. Tampoco existen normas expresas, reglamento ni metodología que permitan estimar y fijar los caudales ecológicos que deben ser respetados en los ríos intervenidos para fines de mantenimiento ecosistémico.
Esta combinación de la ausencia de normas de calidad y de carencia de un sistema y reglamento para el establecimiento de caudales ecológicos ha provocado graves problemas de degradación de los ecosistemas fluviales del Chile, la muerte biológica de importantes ríos o su total secado durante los meses de verano o durante períodos de sequía. Esta situación afecta los cursos y cuerpos de agua -así como el borde costero- desde el extremo norte del país hasta la Décima Región.
Existe un amplio consenso respecto a que el manejo integrado de los recursos hídricos a nivel de cuencas hidrográficas es, quizá, la única manera de lograr una gestión social y ecológicamente sustentable del recurso. Esta es la meta explícita de las políticas de aguas de muchos países desarrollados, así como de Chile, pero su implementación se encuentra en la práctica con numerosos obstáculos, tanto específicos a cada localidad, región y país, como generales. Estos obstáculos van desde inercias históricas constituidas por arreglos legales institucionales rígidos y anticuados hasta problemas sociales y culturales.
En términos legales, la piedra angular que intenta regular la gestión de los recursos hídricos es el Código de Aguas de 1981, evaluado como extremadamente neoliberal por fomentar la mercantilización de las aguas y el total dominio privado sobre ellas. Existe consenso respecto a que la actual estructura del sistema de derechos de aprovechamiento de agua que establece el actual Código de Aguas de 1981, complementada con las disposiciones de la Constitución de 1980 con relación a los recursos hídricos, tiene diversos efectos negativos, que el estudio de Juan Pablo Orrego nos indica y que son:
a) fomenta la especulación y el acaparamiento de derechos de aprovechamiento.
b) promueven la transferencia de un bien público de alta importancia económica, social, ambiental y estratégica al sector privado, sin que hayan tenido que pagar o arriesgar nada.
c) permite el uso de los derechos de agua para ejercer un poder en los mercados de productos y servicios de los que el agua es un insumo.
d) afecta el desarrollo regional y local.
e) ha dado lugar a un fuerte monopolio de derechos de aprovechamiento.
f) ha permitido que se produzcan importantes efectos sobre la base de los recursos naturales, sobre terceros y sobre el medio ambiente que no han sido previstos, evaluados ni dimensionados adecuadamente.
g) hace muy difícil la modificación del arreglo legal/institucional actual para orientar el sistema hacia una gestión sustentable de los recursos hídricos.
h) hace muy difícil o impracticable el manejo integrado de recursos hídricos a nivel de cuencas, así como la gestión de planificación del uso múltiple de las aguas.
i) no asume la interrelación entre aguas superficiales y aguas subterráneas.
Como consecuencia de todo lo anterior, está en discusión la reforma del Código. La propuesta del Gobierno chileno apunta a establecer patentes por el no uso de los derechos, incluir la posibilidad de limitar o denegar solicitudes de derechos de aprovechamiento, instaurar la obligación de reserva de caudales mínimos ecológicos en la constitución de nuevos derechos y enfrentar el tema de las externalidades negativas en el marco de la gestión integrada de las cuencas hidrográficas. A pesar de los evidentes problemas que ha creado el Código y que el Gobierno sólo busca morigerar, la reforma ha sido sistemáticamente frenada por la oposición y por el sector empresarial que representa.
En términos institucionales, se observa la inexistencia de una política de gestión integrada de los recursos hídricos y un arreglo que no genera sinergia entre los servicios públicos pertinentes sino más bien contradicciones, superposiciones de funciones y pugnas. Existe consenso sobre la necesidad de cambios fundamentales -legales, institucionales y culturales- para lograr una gestión social y ecológicamente sustentable de los recursos hídricos.
Lo anterior es necesario para enfrentar las crecientes demandas, la vulnerabilidad del país ante los cambios climáticos globales, los extremos climáticos y la desertificación. Se considera una ventaja la centralización de funciones en la Dirección General de Aguas, DGA, al interior del Ministerio de Obras Públicas, MOP, pero los analistas coinciden en que las funciones de gestión y planificación de la agencia son, en la práctica, nominales y las de policía y vigilancia muy limitadas. Además, su capacidad de implementación de programas de uso múltiple es reducida.
Los conflictos importantes por el uso de las aguas siempre terminan en los tribunales, los cuales, al enfrentar complejos problemas que involucran derechos legales, económicos, ambientales, ciudadanos y de los pueblos indígenas, han preferido un enfoque estrecho y formalista dejando la sustancia de los problemas sin resolver. En este vacío legal, los más poderosos tienden a lograr siempre fallos favorables a sus intereses.
En relación con la protección de las aguas, en las potestades administrativas de la DGA se constata una brecha entre el papel y su aplicación en el terreno. Algunos analistas atribuyen esta situación a la falta de financiamiento de la DGA para conocer a cabalidad los recursos hídricos del país y sus problemas; otros señalan que el problema radica en el actual arreglo legal/institucional, que permite el abuso de los grandes usuarios que disponen de los recursos financieros, humanos y políticos necesarios para interponer y tramitar acciones legales complejas y costosas.
Reconociendo graves problemas en la gestión de los recursos hídricos, el Gobierno, a través de la DGA, ha delineado una política nacional de recursos hídricos, así como objetivos, y ha encargado a consultoras propuestas de reforma institucional. Sin embargo, salta a la vista que es una utopía gubernamental o una detallada descripción de lo que no existe y que debiera existir para administrar, tanto las cuencas hidrográficas como los recursos hídricos, de una forma socialmente justa, equitativa y ambientalmente sustentable.
Finalmente, como conclusión general, se observa en el sistema gubernamental chileno un arreglo legal/institucional donde las agencias o servicios públicos 'intermedios', tales como la DGA, la Comisión Nacional de Energía, CNE, y la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, tienen potestades jurisdiccionales muy limitadas, con escaso o nulo poder político y autonomía. El caso de la CONAMA es el más evidente, dado que esta instancia, en el contexto del SEIA, termina funcionando como ventanilla única para la autorización de grandes proyectos y se encuentra bajo la tutela de la Secretaría General de la Presidencia, SEGPRES, el ministerio político del Ejecutivo. El hecho es que todos los servicios públicos mencionados están abiertos a la intervención política.
La consiguiente falta de potestad jurisdiccional o de voluntad política 'asistémica' de las agencias, lleva a que los conflictos de aguas, ambientales u otros terminen en los Tribunales de Justicia. Existe consenso en cuanto a que esta instancia, además de ser vulnerable ante las influencias políticas, no es la adecuada para resolver estos conflictos con dimensiones y repercusiones transversales, multisectoriales, y cuya resolución afecta en forma significativa en el corto, mediano y largo plazo el desarrollo del país, así como los derechos de las personas y el medio ambiente.
Se podría concluir que en Chile actualmente existe un diseño legal/institucional, legado por la dictadura, que permite la intervención política de todo el sistema, lo cual favorece a los grandes grupos de interés y tiende a excluir o neutralizar la participación ciudadana, tanto en la toma de decisiones trascendentes, como en la decisión de recurrir a la Justicia. Esto es particularmente evidente en el caso de la gestión de los recursos hídricos nacionales.
Ciudadanía y exigibilidad ciudadana
Por todo lo anteriormente señalado, y en el contexto del tema central de esta Consulta-Taller, quisiera compartir la opinión expresada hace poco por Coral Pey y Francisco Rojas, en las conclusiones del libro Participación de la Sociedad Civil en el ALCA. Caso Chile, cuando establecen que, frente a la esterilidad de muchos esfuerzos para incidir en los procesos oficiales de negociación comercial, una tarea ineludible es la 'construcción social de derechos de ciudadanía, es decir del ejercicio de derechos básicos de la persona humana'.
Para empezar la realización de esa tarea esencial hay que partir de la constatación de que, sin duda alguna, la democracia es la forma de gobierno más difícil que se haya intentado construir en la historia de la humanidad y que su funcionamiento depende de un delicado equilibrio entre los ideales y una realidad cambiante y cada vez más compleja.
Sin embargo, esta democracia sólo logra organizarse alrededor del concepto de ciudadanía, pues es esta noción la que permite coordinar entre sí un conjunto de principios de justicia, con la variedad de realidades que afectan a los sujetos en la práctica política de los Estados democráticos.
La ciudadanía descansa en la idea filosófica que entiende a los sujetos, no sólo como destinatarios de sus derechos subjetivos, sino también, y al mismo tiempo, como autores de los mismos.
Esta idea de autolegislación, descansa sobre los conceptos de soberanía popular y autonomía moral. De la conjugación de esas dos ideas, obtenemos la concepción del sistema democrático como un conjunto de instituciones que son originadas en derechos morales que asisten al ciudadano, a la vez que responden en su actuación ante ellos.
La dimensión esencialmente jurídica de la ciudadanía, exige la preocupación constante de los ciudadanos por perfeccionar la institucionalidad que la hace posible, esfuerzo desde el cual podemos emprender en nuestro país una serie de reformas constitucionales para potenciar la ciudadanía de los chilenos.
El marco global de la ciudadanía, la ciudadanía política, es la proyección de ésta que tiene más relación con la actividad estatal y constituye su lugar clásico. A través de esta, el sujeto se apropia del espacio público y determina el gobierno de la mayoría, orientado por intereses colectivos, aunque respetuoso de los derechos individuales.
En este marco, el 12 de abril del 2000, ingresé un proyecto de ley, denominado iniciativa popular de ley, que propone ampliar el mecanismo constitucional de origen de las leyes establecido en el artículo 62 de la Constitución, agregando a la iniciativa del Presidente de la República, vía mensaje, y a la de los parlamentarios, vía mociones, la iniciativa de los ciudadanos organizados.
De esta manera, en los sistemas democráticos actuales, la sociedad se desenvuelve en dirección de la inclusividad de los diversos sectores y grupos sociales. En este sentido, la democracia busca reducir las exclusiones para lograr niveles crecientes de igualdad, en medio de la diversidad de la complejidad social.
Para ello, los diversos grupos excluidos por la estructura social vigente o emergente, deben tener reconocimiento por el sistema legal, el cual debe implementar medidas para darles una igual consideración y respeto a los demás miembros de la sociedad. En este contexto, la situación de las mujeres es una de las más preocupantes.
Por ello, es nuestra obligación como legisladores adoptar medidas para que se integren progresivamente en pie de igualdad con los hombres a la vida pública, social y económica. En esto hay que incluir la denominada acción afirmativa a favor de la mujer, a través de medidas temporales, en armonía con la Convención Internacional sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.
Otra reforma constitucional posible a favor de las mujeres, apunta a reconocer los llamados derechos reproductivos. Estos derechos, determinan la igualdad de hombres y mujeres en cuanto al acceso a la información, asesoría, atención médica y en general al ejercicio de los derechos de planificación familiar y de salud reproductiva. Los derechos reproductivos, como es evidente, no sólo favorecen la decisión consciente de la maternidad, sino también de la paternidad consciente en el caso de los hombres, permitiendo reconceptualizar las políticas públicas de control familiar, en términos de derechos fundamentales.
Por otra parte, las grandes transformaciones que han afectado al rol del Estado en la sociedad, tales como la expansión de los mercados y la globalización, han debilitado su capacidad movilizadora e integradora.
Lo anterior es muy grave en Latinoamérica, toda vez que los Estados de la región, así como los demás del Tercer Mundo, no han sido capaces -o no los han dejado- de controlar los factores que determinan su propia evolución como entidades territoriales, sociales y políticas soberanas.
La globalización tiende a debilitar aún más las capacidades del Estado, especialmente teniendo en cuenta la dependencia de los Estados latinoamericanos con relación a los vaivenes de un mercado global, sobre el cual tienen poca o ninguna influencia, la movilidad del capital que reduce la capacidad del Estado a administrar la economía; la transnacionalización y creciente dependencia internacional de importantes segmentos del aparato estatal y, por lo tanto, la reducción de la capacidad de regulación social del Estado que dificultan la consolidación de las identidades nacionales y el desarrollo de un sentido real de ciudadanía y solidaridad social.
Las citadas circunstancias, interfieren en la creación, a través del derecho, de un nuevo Estado de Bienestar que permita hacer realidad la ciudadanía política y civil, mediante una ciudadanía económico-social. Sin embargo, no impiden que, con ese objetivo, se busque crear nuevos espacios públicos que permitan dialogar a los fragmentados intereses que circulan en nuestra sociedad, como vendría a hacerlo un reforzamiento del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores.
Dentro de la conceptualización de una ciudadanía económica, cabe incorporar la mención a los derechos de los consumidores como pilar del orden público económico, y eje en torno al cual se articulan las preocupaciones sobre la regulación de los mercados y la protección de la competencia.
Otro concepto existente en el ámbito de la ciudadanía es el de la ciudadanía extendida, que conforman los movimientos asociativos emergentes en la sociedad civil, los cuales, constituidos en lo privado, se orientan a temas públicos, sobretodo a nuevas problemáticas como el medio ambiente, el feminismo, la homosexualidad, las sub-culturas juveniles o poblacionales, entre otras.
En un nuevo contexto, lo público ha comenzado a entenderse como aquello que interesa a la sociedad en conjunto o a porciones significativas de ella, donde la noción de ciudadanía es apreciada como la facultad efectiva de reclamar, ver tutelados y ejercitar todos los derechos que el sistema nacional e internacional reconoce. De esa manera, las acciones de interés público, tienen un innegable potencial democratizador de la dinámica social, a través de la participación de nuevos movimientos sociales que se constituyen y desarrollan en el ejercicio de la fiscalización de los poderes públicos y privados, mediante las acciones de interés público, las cuales deben tener una adecuada referencia constitucional.
Otra dimensión de la ciudadanía, es la ciudadanía informativa, que encuentra su lugar en la participación masiva de la sociedad civil en un ámbito común de información. Información para determinar sus actos, para identificarse con ciertos estados de opinión y hacer sentido a un mundo de datos, saberes y significaciones. Esta dimensión hace visible el particular peligro que significa la existencia de poderes que pueden manipular la información y limitar la posibilidad de ilustración reflexiva de la opinión pública, mediante monopolios informativos sin control ciudadano.
A partir de allí, se mira como necesaria una fiscalización, por parte de la sociedad civil, del manejo de la información, lo cual requiere que se refuercen los derechos oponibles frente al Estado y los privados, por ejemplo, el derecho a ser informado, el cual debe ser complementado con el derecho a la búsqueda de información, especialmente en los archivos de carácter público, limitando las facultades de destrucción de información y eliminación de datos por parte de la burocracia.
Paralelamente con ello, ha de protegerse adecuadamente la información depositada en bases de datos privados. Además, sería conveniente establecer ciertas obligaciones de transparencia para la burocracia pública que maneja información así como para los medios de comunicación que la seleccionan y la dan a conocer.
En nuestro país, es especialmente sensible la necesidad de fortalecer la libertad de expresión, reduciendo sus límites y aclarando que no se puede restringir de acuerdo a opiniones mayoritarias que se vean incomodadas por el contenido de una expresión proferida en el espacio público. Obviamente, ello involucra eliminar cualquier forma de censura.
En el marco del concepto global de ciudadanía, también se contempla la ciudadanía comunitaria, que tiene que ver con que la democracia representativa y directa, pueden ser convenientemente complementadas a nivel regional y local por el principio corporativo, entendiendo por tal, la representación de los intereses de la comunidad en la elaboración y gestión de las políticas públicas por parte de las autoridades electas.
Un elemento de la mayor importancia en la definición del concepto de ciudadanía, es la existencia de la ciudadanía multicultural. En nuestra realidad nacional, en la cual están presentes con toda su fuerza los elementos culturales de nuestros pueblos originarios, debemos asumir que la autonomía moral de los sujetos se potencia con el reconocimiento de derechos colectivos a favor de esos pueblos, tales como el derecho al lenguaje, al control territorial, a su religión y formas de propiedad colectivas, pues favorecen la subsistencia de formas de vida diferentes, cuyos valores enriquecen las posibilidades culturales y cívicas de la sociedad.
El ciudadano en la integración económica
Para hacer viable jurídica y socialmente la concepción más amplia de ciudadanía, en el marco de las negociaciones que Chile está sosteniendo para llevar adelante, debemos también mirar hacia la experiencia de nuestros interlocutores, como sostiene Carlos López Dawson en su artículo El Ciudadano en la Integración Económica, publicado por la Academia Diplomática en marzo del 2000, "los procesos de integración conocidos reproducen gran parte de las instituciones estatales promovidas por la Ilustración: división formal de poderes, reconocimiento de derechos, instancias judiciales o de solución de conflictos".
La Unión Europea -nos dice López- ha creado una instancia novedosa y diferente, que otorga a la institucionalidad un carácter más amigable. Se trata del Defensor del Pueblo. Esta institución, creada en Suecia a comienzos del siglo pasado, se desarrolla con particular éxito en diferentes Estados, así como en actividades privadas hasta llegar a la integración económica europea. La creación de este tipo de instituciones ha dado origen a un desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre sus competencias.
Este tipo de instituciones surge en respuesta a un vacío que produce la propia existencia del Estado, que en su desarrollo y crecimiento va invadiendo aspectos de la vida de las personas, hasta el punto de entrar en el conflicto con sus derechos. El poder que puede alcanzar una organización supranacional es análogo al de un Estado. Las relaciones entre el Estado y los ciudadanos pueden llegar a ser extremadamente complejas y, a veces, dañinas, no obstante el deber fundamental del Estado de proteger a la persona.
Cuando el Estado no cumple su rol, las personas pueden recurrir al Poder Judicial, el que eventualmente puede resolver satisfactoriamente el problema. Sin embargo, un requisito fundamental es tener los recursos y el tiempo para hacerlo. Aveces, la intervención judicial sólo puede reparar en parte el daño y también sucede que, debido al paso del tiempo, la reparación se convierte en una burla. En numerosos Estados se han creado Fiscalías y Contralorías para vigilar el comportamiento de los funcionarios públicos y sancionarlos, cuando hay infracciones graves al derecho administrativo o institucional. Sin embargo, estas instancias sólo resuelven infracciones graves y no están muchas veces capacitadas jurídicamente para restablecer un derecho ni para resolver los pequeños y cotidianos problemas que surgen entre el Estado y el individuo.
Precisamente para enfrentar este tipo de problemas, en muchos países se han creado mecanismos más ágiles y amigables para que los derechos humanos puedan ser ejercidos por la población rápidamente y sin traumas. Estos mecanismos, conocidos genéricamente con el nombre de Ombudsman, conviven con otros de control, fiscalización e intermediación y su objeto es actuar sobre y con quienes tienen la posibilidad de negar, desconocer o violar tales derechos. De manera que los controles políticos, administrativos, legislativos y jurisdiccionales son complementarios en un Estado de Derecho, lo cual es también válido para la institucionalidad de un proceso de integración económica entre países democráticos, toda vez que dicha institucionalidad es similar o análoga la de los Estados que la componen, los que obviamente comparten valores.
La competencia del Ombudsman es intervenir ante los propios funcionarios y/o servicios del Estado para la protección de los derechos de los ciudadanos e, incluso, de todos los habitantes del respectivo país. Este tipo de instituciones existe hoy en países tales como Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega, Nueva Zelandia, República Federal Alemana, Gran Bretaña, Israel, Francia, Italia, Portugal, Austria, Suiza, España y Rusia, en Europa. En América existe en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú y Paraguay, en comunas de Estados de Brasil, Canadá y en diversos Estados y comunas de los Estados Unidos. En otros continentes también se han comenzado a crear, en países Macao, República China, Singapur, Filipinas y otros.
En los últimos años, la República Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, han incorporado la institución Defensor del Pueblo en sus Constituciones Políticas, ingresando de esta manera al "club" de los ya cerca de 90 Estados que cuentan con ella. También en 1997 se creó el Ombudsman en la Unión Europea, con competencia sobre las quejas de personas contra las instituciones comunitarias. Se puede sostener que ésta es ya una figura de carácter universal. En ninguno de los países donde ha sido creado, colisiona con los órganos y procedimientos de control y fiscalización existentes.
Los Ombudsman estatales de diferentes lugares del mundo realizan tareas muy similares. Las más usuales consisten en recibir quejas de los ciudadanos por el mal funcionamiento de la administración del Estado, incluido el Poder Judicial y las Fuerzas Armadas, o por abusos cometidos por agentes del Estado o de empresas de servicio público. En el caso del Ombudsman europeo, las quejas son dirigidas contra las instituciones comunitarias. De esta manera, haciendo una primera aproximación de su ámbito de acción de estas instituciones, tal como se desprende de sus informes anuales y de las leyes que los rigen, es posible distinguir, para el caso de las materias económicas, temas tales como el libre comercio y los derechos de los consumidores.
En conclusión, las materias que tratan demuestran el efecto positivo que el Defensor del Pueblo tiene respecto a la humanización del Estado, permitiendo que el ciudadano común obtenga una solución para los problemas planteados, sin traumas, sin costos y con cierta rapidez. De esta manera, su función de velar por la equidad y la legalidad en la administración pública permite, por una parte proteger los derechos de las personas, y, por otra, fortalecer el carácter democrático de los procesos estatales o supraestatales, como ocurre con los procesos de integración económica.
Notas:
1. Presidente de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados de Chile. Es también uno de los congresistas activos en la fiscalización y la defensa de los derechos ciudadanos. [Volver]
2. Al momento de editarse la ponencia del diputado Navarro, los gobiernos de Estados Unidos y Chile habían cerrado las negociaciones comerciales. [Volver]
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