|
|
Los acuerdos comerciales y la privatización y transnacionalización de los servicios en el Cono Sur de las Américas.
Por Claudio Lara |1|
Los acuerdos comerciales y la privatización y transnacionalización de los servicios en el Cono Sur de las Américas.
La privatización y transnacionalización de los servicios, y su consecuente mercantilización, están afectando profundamente la vida cotidiana y la economía de los latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur del continente. Dentro de este fenómeno, las privatizaciones de empresas públicas constituyen uno de los procesos de mayor significación durante los años noventa y comienzos de la presente década. Esta dinámica es de tal magnitud que las cifras que a ella se refieren no dejan de crecer continuamente hasta integrar una parte muy importante del movimiento de capitales de los mercados bursátiles y de la inversión extranjera en los diferentes países.
En efecto, los ingresos por privatizaciones en la región aumentaron desde casi 11 mil millones de dólares en 1990 a 37 mil 684 millones de dólares en 1998, luego comenzaron a descender hasta alcanzar los 18 mil 464 millones de dólares en 2000. Los ingresos totales durante la década suman 129 mil 190 millones de dólares, de los cuales Brasil captó casi 70 mil y Argentina 30 mil. El monto total de la década corresponde a casi el 50 % de toda la inversión extranjera materializada en este período, destacándose el año 1998, cuando el 69 % de la inversión extranjera se debió a las privatizaciones.
Ello pone de manifiesto que la venta de empresas públicas ha tenido en las firmas extranjeras sus principales compradores, como en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú. En Brasil el proceso ha sido más lento, con algunas interrupciones y contando con la participación de algunas grandes fortunas del país. Chile, como es sabido, fue el país pionero del proceso privatizador (desde 1974) y hoy día las empresas transnacionales dominan casi todos los sectores importantes de servicios.
El actual proceso de privatización y transnacionalización involucra a todas las actividades que habían estado en manos del Estado. Las primeras áreas que se privatizaron fueron las telecomunicaciones, la energía eléctrica y las líneas aéreas, después se ampliaron a otras actividades, tales como la infraestructura vial, portuaria y aérea, el agua potable y correos.
Tras el rápido proceso privatizador y transnacionalizador se encuentra ciertamente el entorno macroeconómico, pero también y de manera fundamental la presencia y comportamiento de diversas instituciones, fuerzas políticas y acuerdos comerciales. Así, por un lado, el entorno económico y político regional ha sido el llamado Consenso de Washington con su propuesta de reforma económica que coloca en el centro el tema de las privatizaciones y más recientemente con el impulso a las denominadas Reformas de Segunda Generación y el intento de poner en práctica lo que según el Banco Mundial es su propuesta de un modelo integral de desarrollo. Por otro lado, diversos acuerdos comerciales buscan profundizar la liberalización y desregulación de los servicios, enfatizando la apertura de los mercados de nuestros países a las grandes empresas transnacionales. Varios de estos acuerdos cuentan con los instrumentos legales para hacer cumplir los compromisos adquiridos, incluso haciéndolos irreversibles. El blanco será el Estado (en todos sus niveles), sus empresas públicas y todas las medidas (políticas sectoriales, leyes, normativas, reglamentos, regulaciones, etc) relativas a los servicios más diversos. En estos diferentes acuerdos comerciales se está jugando el futuro de nuestros servicios.
La Importancia del AGCS
Una de las primeras cuestiones a destacar es que los diferente acuerdos negociados o que se están negociando en el campo de los servicios, ya sea a nivel regional (ALCA), a nivel subregional (Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN) o a nivel bilateral (Chile y la Unión Europea), tienen como base el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Esto es muy importante, porque cuando se comienzan a revisar los acuerdos actuales uno se da cuenta que son más bien una replica de lo que ya está planteado en el AGCS de la OMC. Obviamente, hay que entender esto como un piso, puesto que en el caso del
ALCA en particular, el acuerdo de servicios que se está negociando pretende ir mucho más allá que el AGCS.
El AGCS fue el resultado de una negociación que se inscribió dentro de lo que se conoció como la Ronda de Uruguay (1986-1994), y que fue un proceso mucho más largo que lo programado -originalmente se pretendía negociar durante tres años. Ello es un reflejo de las dificultades y complejidades de los temas que estaban en cuestión.
También cabe destacar que su inclusión en las negociaciones de la Ronda de Uruguay no fue fortuita ni inocente, correspondió a una idea impuesta por los Estados Unidos después de varios intentos anteriores. Este país presentó su primera propuesta en 1982, cuando existía el GATT o el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio. En la propuesta de ese entonces destacaban dos grandes puntos; por un lado, el intento de hacer extensivo a los servicios todas las normas o reglamentos que se habían acordado para el comercio de bienes; esto es, tratar a los servicios como bienes. Ello es algo trascendental, puesto que más tarde condicionará todas las decisiones del acuerdo de servicios de la OMC. Por otro lado, se deja ver el interés norteamericano por cuestiones tan importantes como el acceso a los mercados de servicios por parte de los países extranjeros y la resolución de los problemas de operación al interior de los países, una vez logrado el acceso a esos mercados. Estas cuestiones se convertirán más tarde en los pilares delAGCS.
Es cierto que esta iniciativa norteamericana no fue acogida en plenitud, pero sí fue apoyada por algunos países desarrollados como Gran Bretaña, Japón y Alemania. Sin embargo, la gran mayoría de los países en desarrollo -incluyendo a los latinoamericanos- se opuso o vio con bastante preocupación esta primera propuesta de Estados Unidos.
La posición latinoamericana original
Es interesante recordar la posición que tuvieron los distintos países latinoamericanos ante la propuesta de Estados Unidos, ya que tal vez muchas de esas ideas todavía tienen vigencia.
En primer lugar, los países latinoamericanos consideraban que los servicios eran básicamente un problema de "derecho de establecimiento", queriendo decir con eso, una cuestión de inversión y no de comercio de servicios. Subyace a esta posición el reconocimiento que la naturaleza de los servicios hace que su prestación o venta implique, en la mayoría de los casos, la presencia de la persona o empresa que proporciona el servicio. Dicho en otros términos, un servicio se puede concebir como un producto que, por lo general, se consume en el mismo proceso de su producción, es decir, el servicio se produce en el momento que se "presta" y, en consecuencia, el tiempo de circulación se reduce a cero. Esta concepción es muy importante porque después se dará toda una discusión dentro del GATT, o a nivel de países, en cuanto a si realmente podemos hablar de comercio de servicios o, más aún, de comercio transfronterizo o comercio internacional de servicios, o si debiéramos hablar más precisamente de inversión de servicios en países extranjeros.
En segundo lugar, los países latinoamericanos colocaron en cuestión en ese momento la competencia del GATT para tratar el tema de los servicios, es decir, dieron lugar a la famosa pregunta de si el GATT -o lo que será más tarde la OMC- era en verdad el lugar propicio para tratar el tema de los servicios.
En tercer término, los países de la región plantearon que el tema de los servicios tiene, por cierto, una gran relevancia para sus políticas y estrategias de desarrollo. Por ello, se dijo, en el tratamiento de estos temas los gobiernos no deberían atenerse a compromisos internacionales. En el fondo, se planteaba la idea de que los servicios ocurren fundamentalmente dentro de los países, por lo cual no parecía relevante el comercio internacional de servicios.
Por último, un tema planteado en esos años y que todavía sigue en vigencia, se refiere a los problemas de implementación de los acuerdos. Como todos sabemos, hay muchos acuerdos internacionales, regionales o bilaterales; sin embargo, otra cosa es si esos acuerdos se implementan, en qué medida lo hacen o si simplemente no se implementan. Esa es una situación típica en el ámbito internacional y, por cierto, los acuerdos multilaterales no están ajenos a ella.
En el año 1979 finalizó una ronda de negociaciones del GATT, denominada la Ronda de Tokio, donde justamente se discutieron a fondo los problemas de implementación de los acuerdos del propio GATT. Allí los países latinoamericanos reclamaron, ante todo, que hubiera una mayor dedicación para tratar la forma de implementar los acuerdos, antes de introducir nuevos temas. Esta discusión -entre concentrarse en implementar los temas que todavía no alcanzan una plenitud en su desarrollo o en introducir otros nuevos- tomó fuerza en la última reunión ministerial de la OMC, ya que los países desarrollados no han cumplido cabalmente con sus compromisos (en agricultura, textiles, etc), pero pretendían introducir nuevos temas de negociación (inversión, competencia, etc), y lo lograron.
Tales preocupaciones o reacciones de los países de la región se vieron reforzadas en el año 1984, en una conferencia económica latinoamericana que se realizó en Quito, Ecuador. Allí se destacaron nuevamente los puntos ya señalados, especialmente la importancia de los servicios para el desarrollo económico de nuestros países y, además, una cosa nueva: la necesidad de que los países latinoamericanos enfrentaran de manera conjunta y coordinada, las negociaciones o discusiones en los ámbitos en los que se tratara el tema de los servicios.
Sin embargo, a mediados de los años ochenta, después de la grave crisis de la deuda externa, en la mayoría de los países del continente se fueron produciendo cambios sustanciales en el pensar la economía y fue ganando terreno una visión neoliberal de nuestras sociedades, lo que produjo un cambio radical en la posición que se había mantenido hasta ese entonces. Por cierto, eso significó una mayor acogida a la discusión y negociación de los temas a nivel multilateral, en particular del tema de los servicios. Después que los países en desarrollo, y particularmente los países latinoamericanos, se opusieron o reaccionaron con preocupación ante la propuesta norteamericana, al final terminaron cediendo a esas propuestas y apoyando durante la Ronda de Uruguay el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y que la OMC comenzó a implementar en 1995.
¿En qué consiste el acuerdo de servicios de la OMC?
A grandes rasgos, el objetivo declarado del AGCS es la liberalización progresiva de los servicios (Art. 19). Esta declaración general es muy importante, porque señala un punto crucial del proceso de liberalización, que da pie para que, desde ese momento, en rondas de negociaciones sucesivas, se siga profundizando la liberalización de los servicios. La meta pareciera ser la liberalización total de todos los servicios.
El acuerdo de servicios, junto con el acuerdo de propiedad intelectual y el acuerdo sobre agricultura, son los tres acuerdos fundamentales en los inicios de la Organización Mundial del Comercio.
A estas alturas conviene destacar que hasta la Ronda de Uruguay la característica básica del GATT era que trataba exclusivamente con bienes. Después, con el nacimiento de la OMC, se "incorporan" nuevos temas, siendo uno de ellos los servicios. Como ya fuera dicho, lo particularmente grave -incluso algunos negociadores reconocen hoy día el error de ese entonces- es que las normas y las obligaciones que eran propias para los bienes o las mercancías se hicieron extensivas al "comercio" de servicios. En otras palabras, los servicios fueron tratados como bienes (prestar salud es igual que vender papas) y de esa manera se comenzó a promover la mercantilización de ellos.
¿Cuáles son esos principios básicos del comercio de bienes y que hoy día se hacen también extensivos a los servicios?. Primero están los principios de carácter general, aplicables a todos los países firmantes, llamados también principios horizontales. Entre ellos, encontramos el principio de la no discriminación, que se expresa a través de la cláusula de "la Nación Más Favorecida"; es decir, cualquier ventaja que un país contratante conceda a otro se extiende automáticamente a todos los demás. El segundo principio tiene que ver con la reciprocidad, y para algunos autores es uno de los más polémicos al interior de los acuerdos de la OMC, ya que, en el fondo, considera a todos los países en igualdad de condiciones y supone que un país que es beneficiario de alguna reducción, por ejemplo arancelaria, debe hacer, a su vez, concesiones similares a otros países. Y en tercer lugar está el tema de la transparencia. Más allá de que se tenga conocimiento público de los acuerdos, una de las características de este principio es que excluye las restricciones cuantitativas -las barreras no arancelarias- y, en el fondo, promueve el uso de derechos arancelarios o la transformación de algunas barreras en aranceles (esto es típico en el acuerdo de agricultura) y, a su vez, la reducción progresiva de esos aranceles según lo establecido en el acuerdo.
Junto a estos tres principios generales se encuentran los compromisos específicos, que son aplicables a los sectores de servicios que los países deciden liberalizar. ¿Por qué razón? Porque una de las características del acuerdo de servicios es que los países todavía mantienen cierta autonomía relativa para decidir qué servicios van liberalizando de una lista específica. Sin embargo, para estos sectores que se pretende liberalizar hay una serie de compromisos, siendo los más destacados el de trato nacional y el de acceso a los mercados. En cuanto al trato nacional, la idea es que a cualquier empresa extranjera que se establezca dentro de un país se le debe conceder el mismo trato que a una empresa nacional. Por otra parte, el acceso a los mercados obliga a los países a no poner ningún tipo de barrera al ingreso al mercado nacional de cualquier proveedor de servicios del extranjero, en los sectores que sean liberalizados.
Lo anterior es tremendamente significativo porque estas normas o estas restricciones, que se supone existen para el acceso al mercado de inversores extranjeros, encuentran una serie de limitaciones que van a afectar la regulación de los servicios. Por ejemplo, se señala la no limitación al número de proveedores, es decir, no puede haber una limitación del Estado que diga que en tal sector va a haber sólo una o dos empresas. Tampoco se puede limitar el valor total de activos o transacciones. Por ejemplo, establecer que en el sector del agua potable solamente puede haber un 50 % de participación extranjera en las empresas proveedoras. Hay otra serie de limitantes que no voy a mencionar en esta ocasión, en razón del tiempo.
Otro elemento importante que está en el acuerdo de servicios dice relación con las diferentes modalidades de prestaciones que se reconocen; ellas son cuatro:
1. El movimiento de proveedor. Se refiere fundamentalmente a profesionales que se trasladan de un país a otro a prestar un servicio determinado.
2. El movimiento de consumidor. Es decir, cuando una persona va a otro país para acceder a un determinado servicio; por ejemplo, una persona que va a Cuba a atenderse médicamente.
3. El comercio transfronterizo. Se produce cuando ocurre un intercambio sin necesidad del movimiento del consumidor ni del proveedor. El ejemplo más típico es una llamada internacional.
4. La presencia comercial; esto es, cuando una empresa extranjera se instala en otro país para suministrar un servicio.
La última es la modalidad fundamental y aquí es donde cabe una de las preocupaciones a las que hacíamos mención, en cuanto a que los servicios tienen que ver sobre todo con la inversión extranjera en un país determinado para poder prestar ese servicio. En el fondo, la "presencia comercial" es un simple eufemismo para la inversión extranjera. De allí que varios autores e instituciones (como CEPAL) conciban al AGCS como un acuerdo de inversiones en servicios.
¿Cuál es el alcance del AGCS? Este acuerdo apunta fundamentalmente a lo que son las medidas de gobierno que tienen que ver con los servicios. Aquí no hay ninguna medida, o casi ninguna, que apunte hacia el sector privado, todo apunta a las medidas gubernamentales. Incluso más, "medidas de gobierno" es aquí un concepto muy amplio, que incorpora las leyes para sectores particulares de servicios, el tema de la regulación, normas específicas y otras. Todo esto es válido no sólo para el gobierno central sino que también para los gobiernos federales e incluso municipales.
Quedan fuera del alcance del AGCS los servicios gubernamentales que no se realizan sobre "bases comerciales" ni de "competencia"; pero como la gran mayoría de los servicios públicos se suministran de manera mixta (educación pública y privada, lo mismo para salud, previsión, etc), se deduce que hay competencia, y por tanto son sectores sujetos a las normas del acuerdo.
En conclusión, todas las medidas de gobierno están potencialmente al alcance del acuerdo de servicios. También todos los sectores; no hay sector de servicios que quede excluido a la potencial liberalización, en las cuatro modalidades mencionadas anteriormente. Incluso más, varios de los servicios que entran bajo el AGCS (salud, suministro de agua, educación, ambiente, etc.) no tienen objetivo económico. El caso del suministro de agua es uno de los más sensible y grave.
El agua potable: ¿una mercancía a ser negociada?
América Latina es una de las zonas más ricas del planeta en recursos hídricos; pero 70 millones de sus habitantes carecen de acceso a agua potable, 95 millones carecen de saneamiento y 194 millones están conectados a sistemas de alcantarillado cuyos afluentes no reciben tratamiento.
El credo neoliberal y ciertas instituciones regionales (BID) o internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc.) promueven la idea que ante estos graves problemas de acceso -a los que se suma la escasez futura del agua- el traspaso de empresas públicas de agua potable a manos privadas traerá mayor eficiencia económica, y con ello una serie de ventajas para el conjunto de la economía (reducción de la deuda pública, tarifas estables, etc.). No sólo eso, se sostiene que la privatización no garantizará, por sí sola, una mejora duradera del bienestar social si no existe un mercado competitivo. De allí que se busque también promover la idea de desregular el sector y eliminar toda barrera de entrada a las empresas transnacionales.
Por cierto, no solo se trata de promover una idea, sino que además presionar a los gobiernos para que las implementen. Ello explica que en varios países del Cono Sur se haya iniciado durante los años noventa la privatización de las empresas sanitarias de propiedad estatal y la desregulación del sector. Los acuerdos de libre comercio, especialmente el GATS, no harán más que reforzar y profundizar este proceso, con la pretensión de hacerlo irreversible.
A estas alturas es conveniente recordar que el agua por su naturaleza:
Es vital para la supervivencia humana,
Como bien y servicio posee dimensiones sociales, ambientales y económicas que no logran ser atrapadas por el concepto de eficiencia microeconómica.
Es un recurso natural renovable pero agotable. Por tanto, sus fuentes de provisión y su capacidad de renovación natural son limitadas.
La prestación del servicio de agua potable, de consumo colectivo, tiene repercusiones sobre los mas variados campos de la economía y de la vida social, extendiendo su ámbito a las condiciones básicas de desarrollo de la productividad social, de la igualdad de oportunidades y del equilibrio en las relaciones naturaleza-sociedad. Estas propiedades, entre otras, se pueden sintetizar en el termino de bien mayor. Dada esta naturaleza del agua potable, surgen una serie de interrogantes a la hora de discutir su privatización y su introducción como objeto de negociación de acuerdos comerciales:
¿Puede su naturaleza ser reflejada por el mercado y el sistema de precios como "asignador eficiente de recursos"?
¿Puede el suministro de agua potable, que no tiene fines económicos, incorporarse a los acuerdos de libre comercio, como el AGCS o el ALCA?
¿Debe ser privatizada? ¿es compatible con el lucro o con el derecho humano de acceso al agua potable?
Obviamente, nuestra respuesta debe ser un no rotundo, no sólo por la pobreza de su fundamentación teórica/ideológica y por la evidente experiencia negativa provocada por la privatización (mayores precios, menor calidad, problemas de acceso, etc.), sino además, porque violenta los derechos básicos de los consumidores y los derechos humanos. Esta respuesta negativa es trascendental debido a que los servicios de agua potable están hoy día en competencia o son potencialmente abarcables por los acuerdos de libre comercio, particularmente por el ALCA o el AGCS de la OMC. Baste decir, que se ha divulgado un documento confidencial de la Unión Europea, fechado en abril del año 2002, donde este bloque exige a todos los países miembros de la OMC abrir el sector de aguas (purificación, distribución, tratamiento), a la competencia internacional. Es decir, está claro que se viene fuerte el tema del agua potable en la actual negociación sobre servicios.
Esta situación es aún más preocupante cuando se considera que los acuerdos del AGCS y del ALCA apuntan a erosionar la capacidad regulatoria de los gobiernos sobre los servicios, y esto es de particular gravedad en el caso de la regulación del agua potable.
Algunos comentarios finales
Después de tratar el tema del agua potable, es conveniente notar que el AGCS o cualquier otro acuerdo basado en él, no considera las diferencias que se presentan entre los servicios (vale lo mismo una pequeña empresa de servicios que una gran transnacional), ni tampoco las características de los servicios (no hay ninguna diferencia entre un servicio que se entrega sin fines de lucro y un servicio que tiene una finalidad de rentabilidad) o entre un servicio vital (agua potable) y otro secundario.
Además es importante destacar el carácter irreversible del proceso, esto es, cuando un país compromete la liberalización de un servicio determinado no puede dar marcha atrás, imponiéndose en los hechos su carácter unilateral absoluto. Ello está relacionado con el tema de la reciprocidad, esto es, con la norma de que un país conceda los mismos beneficios que va a recibir o que una empresa extranjera sea tratada igual que a una empresa doméstica (Trato Nacional). Por ejemplo, en el caso del agua potable en Chile, las principales empresas ya son extranjeras (españolas), entonces, ¿de qué vale esa obligación de Trato Nacional para Chile y España si no hay empresas chilenas que puedan invertir en España? Esta obligación está absolutamente de más en los hechos porque, en el fondo, implicaría darle Trato Nacional en España a una empresa española que ha invertido en Chile, pero que tiene su casa matriz y su funcionamiento en España.
En síntesis, el acuerdo de servicios es un acuerdo que, a nuestro entender, no solamente promueve la mercantilización de ellos sino que también la desregulación, o lo que podría llamarse más bien, la reregulación de los servicios (un modelo único y centralizado de regulación economicista que promueve la competencia). Se trata de un acuerdo progresivo y altamente asimétrico y, sobretodo, de un acuerdo de inversiones en servicios.
Es este acuerdo de la OMC el que se trata de profundizar en las actuales negociaciones. Después del fiasco de la reunión ministerial de la OMC en Seattle, Estados Unidos, a fines de 1999; se retomaron las negociaciones sobre servicios recién en noviembre del año pasado. Hoy día estamos en una situación en que los diferentes países, a partir de junio de este año, hasta marzo de 2003, están ofreciendo los servicios que pueden ser liberalizados y, a la vez, están demandando saber qué servicios de otros países pueden serlo también. Lamentablemente, este proceso se está llevando a cabo de manera secreta e incorpora, como ya lo dijimos, el tema del agua potable.
Se ha sabido que hay una serie de cuestiones que están en negociación, particularmente el tema de la transparencia, esto es, que cualquier norma nueva de regulación que establezca un país debe hacerse saber a la OMC. También está el tema de las salvaguardias porque, si habitualmente el "comercio de servicios" es tratado igual que el de bienes, esto no es así en el caso de las salvaguardias para situaciones especiales: éstas no existen hasta ahora para los servicios.
Como se ve, hay cosas demasiados importantes y trascendentales que están en juego para dejárselas sólo a los negociadores. La posición original de América Latina con respecto a los servicios y la exigibilidad de los derechos humanos y de los consumidores nos pueden ayudar a construir una propuesta alternativa.
Notas:
1. Encargado del Área de Investigación de la ACJR y del Programa de Economía y Comercio Internacional de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de Consumere International. [Volver]
Nota editorial: Prohibida su reprodución o copia en otros sitios web sin autorización previa y fehaciente del Equipo Nizkor. © Equipo Nizkor, abril de 2006