Equipo Nizkor - Voto Concurrente del Juez Diego Garcia-Sayán en el Caso Barbani Duarte y Otros.

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13oct11

Voto Concurrente del Juez Diego Garcia-Sayán en el Caso Barbani Duarte y Otros

VOTO CONCURRENTE DEL JUEZ DIEGO GARCIA-SAYÁN
SENTENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS CASO BARBANI DUARTE Y OTROS VS. URUGUAY DE 13 DE OCTUBRE DE 2011
1. En esta sentencia se reitera la jurisprudencia constante de la Corte Interamericana acerca de las garantías que protegen a las personas tanto en procesos judiciales como ante procedimientos no judiciales en los que se determinen sus derechos u obligaciones. En efecto, en esta sentencia se señala que: "[e]l artículo 8 de la Convención consagra los lineamientos del debido proceso legal, el cual está compuesto de un conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos" (párr. 116). En este voto concurrente me interesa destacar que en este tema la Corte no innova - ni tendría por qué hacerlo - sino que reitera su jurisprudencia sobre el alcance de las garantías del debido proceso en procesos no judiciales o de naturaleza administrativa.
2. La Corte precisó en esta sentencia que "[e]l artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos" (párr. 118). En este mismo sentido, la Corte enfatizó que "[l]as garantías contempladas en el artículo 8.1 de la Convención son también aplicables al supuesto en que alguna autoridad pública adopte decisiones que determinen tales derechos, tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias de un órgano jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas garantías destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria" (párr. 119).
3. En general, el tema del debido proceso y las garantías judiciales en procedimientos ante entidades públicas ha sido de fundamental importancia en la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Ello porque, como la realidad de los casos sometidos al Tribunal se ha encargado de demostrar, éste es un asunto que afecta de manera muy extendida y variada los derechos de las personas. Al momento de adoptarse esta sentencia, en octubre de 2011, el Tribunal ha declarado una violación al artículo 8 de la Convención en más del 95% de los casos que han estado sujetos a su conocimiento y se ha referido al contenido y exigencias del mismo en el 50% de sus opiniones consultivas. El tema del debido proceso, pues, ha sido y sigue siendo uno de presencia permanente en los casos que se presentan ante la Corte Interamericana.
4. La jurisprudencia constante de la Corte ha interpretado expansivamente, en cumplimiento de su función, las garantías previstas en el artículo 8.2 de la Convención. Ha sido por ello una constante entender que los elementos principales de la tutela judicial se extienden a una amplia gama de supuestos y materias. En efecto, "a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo" |1|.
5. La Corte ha sido muy específica y puntual al establecer que ciertos componentes de las garantías necesarias para asegurar un debido proceso son aplicables también al ámbito no judicial en un contexto en el que pudieran estar en discusión aspectos relevantes para los derechos de las personas. Así, la Corte ha entendido en su jurisprudencia previa que "las características de imparcialidad e independencia [...] deben regir a todo órgano encargado de determinar derechos y obligaciones de las personas. En este sentido, [.] no solo deben corresponder a los órganos estrictamente jurisdiccionales, sino que las disposiciones del artículo 8.1 de la Convención se aplican también a las decisiones de órganos administrativos" |2|.
6. El artículo 8 se denomina "garantías judiciales" y luego se refiere a un "juez o tribunal". Sin embargo, la interpretación de esta disposición convencional no puede restringirse al ámbito judicial. Dejar allí la lectura e interpretación de la norma sería autolimitativo y sería congelarse en la parálisis con una interpretación literal restrictiva irrazonable. Aún sin la jurisprudencia constante a la que se ha hecho referencia, el hecho es que de la propia redacción del artículo 8.1 de la Convención Americana fluye el propósito garantista en la determinación de derechos y obligaciones.
7. En efecto, del artículo 8.1 se puede inferir que el claro sentido del tratado es el enfoque garantista, pues las garantías judiciales deben ser aseguradas "para la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter" (subrayado añadido). Por ello, el hecho es que, pese al título de dicho artículo, las garantías se extienden a procedimientos de otra índole. Ha sido y es esa la interpretación constante de la Corte, que ha optado por ser invariablemente garantista en torno a la diversidad de situaciones que se han planteado al Tribunal en los casos sujetos a su conocimiento.
8. Esto no significa que el tribunal interamericano emplee un criterio discrecional. Al contrario, para resolver controversias sobre la interpretación de normas, la Corte ha hecho uso |3|, como corresponde, de las reglas de interpretación estipuladas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, así como de las normas de interpretación establecidas en la propia Convención Americana. En lo pertinente, en la Convención de Viena se estipula lo siguiente:

Artículo 31. Regla general de interpretación.
1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. (...) // 4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.

9. En este orden de ideas, el Tribunal ha tomado en consideración, consistentemente, que el "sentido corriente" del tratado se conecta con su objeto y fin de manera tal que la interpretación que se haga del mismo no pueda conducir, de manera alguna, a debilitar el sistema de protección consagrado en el mismo |4|. Ello se vuelve aún más riguroso cuando estamos ante un tratado de derechos humanos como lo es la Convención Americana, en el cual es expresa la intención de las partes de proteger los derechos humanos en el sentido que la propia Convención define. En efecto, como es sabido, en el artículo 29 de la Convención, titulado "Normas de Interpretación", se estipulan precisos criterios hermenéuticos orientadores que dan cuentan de la intención garantista de las partes, en la perspectiva de que, bajo ninguna circunstancia, la interpretación de la Convención Americana, puede conducir a que "alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprim[a] el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o [los] limi[te] en mayor medida que la prevista en ella".
10. Ese "garantismo" apunta, en lo que atañe al punto que nos ocupa, precisamente a los elementos fundamentales del debido proceso y las garantías procesales. Más allá, por ello, de si se trata de un procedimiento seguido ante autoridades judiciales o ante otros espacios del poder público. Lo que la Corte ha reafirmado en su jurisprudencia constante - y que reafirma en esta Sentencia - es que la persona debe contar con las garantías adecuadas para actuar y defender sus intereses legítimos frente al poder público, con condiciones adecuadas de legalidad y racionalidad, en procesos en los que se definan sus derechos.
11. Este enfoque garantista es fundamental. Una aproximación restrictiva y limitada de las garantías no sólo iría contra el sentido y fin del tratado sino contra la rica evolución de la realidad institucional de nuestras sociedades en las más de cuatro décadas transcurridas desde la aprobación de la Convención en 1969. Al fundamento interpretativo reiterado en la jurisprudencia de la Corte y en votos razonados como el de Sergio García Ramírez en el caso Claude Reyes y otros vs. Chile |5| de 19 de setiembre de 2006, se añade esta consideración fundamental que tiene relación con una evolución en las funciones y procedimientos de los Estados en la mayoría de los países del hemisferio.
12. En efecto, en las sociedades es creciente el ámbito de competencias para la determinación de derechos y obligaciones por instancias no judiciales. Por ello, tiene pleno sentido y coherencia la jurisprudencia constante de la Corte que indica que no sólo ante un proceso judicial la persona cuenta con garantías para hacer valer sus derechos fundamentales y que la esencia de éstas se encuentra estipulada en el artículo 8. Como es evidente, un creciente tipo de "derechos y obligaciones" son determinados en espacios extrajudiciales, llámense estos administrativos, regulatorios o extrajudiciales. Desde asuntos que se podrían calificar de "tradicionales" (como los tributarios, por ejemplo) hasta muchos otros de hondas repercusiones patrimoniales que se enmarcan dentro de las amplias y muy diversas actividades de regulación asignadas a entidades que no son judiciales en el Estado moderno, como lo son también, por ejemplo, las instancias arbitrales.
13. En un sentido tanto lógico como teleológico del propósito y contenido de los instrumentos sobre derechos humanos, en general, y de la Convención Americana, en particular, pues, es claro y esencial que las personas tienen garantías inquebrantables en las situaciones en las que se establecen sus derechos y obligaciones por entidades públicas. Y estas garantías no emanan de un criterio discrecional o arbitrario del tribunal interamericano, sino que se sostienen en las que, en su momento, los Estados incorporaron explícitamente en la Convención Americana, para dotar a las personas de un basamento garantista en el procesamiento de sus derechos.
14. Esta interpretación constante de la Corte no busca otra cosa que establecer, dentro de lo que son sus atribuciones, que los Estados están obligados a que los órganos del Estado llamados a determinar derechos y deberes lo hagan en un procedimiento que le dé a la persona los medios necesarios para defender sus intereses legítimos y, consecuentemente, la posibilidad de conseguir una decisión que se encuentre debidamente motivada, requisito fundamental para asegurar la justicia en cada caso concreto.
15. El aspecto esencial de lo que contiene el artículo 8, por ello, no reside, pues, en la naturaleza de la autoridad dentro del ordenamiento constitucional del país, sino en lo que el procedimiento busca determinar y resolver en cuanto a garantías a favor de la persona. Si el sentido de la norma es el de ofrecer ciertas garantías básicas en la determinación de derechos u obligaciones de la persona, parece claro que el aspecto medular y trascendente es éste, y no el de la naturaleza de la autoridad. Este parece ser, pues, el criterio central para establecer que es obligatorio atenerse a las exigencias del artículo 8 en lo que sea pertinente a espacios extrajudiciales. En otras palabras, es claro que la Convención tiene establecido que deben garantizarse los derechos de la persona tanto en las esferas no judiciales como en las judiciales teniendo en cuenta lo que sea aplicable a un procedimiento no judicial.
16. En este caso nos encontramos ante procedimientos administrativos seguidos ante el Banco Central del Uruguay en los que la Corte ha encontrado violación a las garantías procesales de las personas que iniciaron un procedimiento en dicha entidad no judicial de la República Oriental. Pese a no tratarse de autoridades judiciales, el Banco Central del Uruguay estaba obligado a respetar las garantías procesales establecidas en el artículo 8 de la Convención ya que en ese proceso se determinarían los derechos de los solicitantes. Como la Corte lo ha establecido en su sentencia, ello no ocurrió en este caso tanto en lo que atañe al derecho a ser oído de 539 víctimas y a la debida motivación en el caso de dos.
17. La inobservancia de algunas de estas garantías en los procedimientos seguidos ante el Banco Central del Uruguay es lo que ha llevado a la Corte en este caso a establecer la inobservancia de las garantías del artículo 8 de la Convención. En efecto, tal como se expresa en esta sentencia (párr. 142), el ". procedimiento administrativo especial resultó inefectivo, a la luz de lo que se tenía que determinar [.], debido a que el Banco Central realizó un examen incompleto del fondo de las peticiones, por lo cual el Estado incurrió en una violación del ámbito material del derecho a ser oído protegido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado, en perjuicio de las 539 personas que interpusieron una petición bajo el artículo 31 de la Ley 17.613". La Corte resolvió, también, (párr. 185) que al no garantizar el Estado una adecuada motivación de las Resoluciones del Banco Central correspondientes a los reclamos de las víctimas Alicia Barbani Duarte y Jorge Marenales, se configuró una violación del derecho a un tratamiento sin discriminación, en relación con la garantía procesal de una adecuada motivación, protegidos en los artículos 1.1 y 8.1 de la Convención.
18. Lo anterior tiene particular relevancia no sólo por la expansividad de procedimientos no judiciales para la determinación de derechos y obligaciones, sino por la necesidad social de que en ámbitos como el del capital financiero y el de las instituciones bancarias se fortalezca y perfeccione la capacidad regulatoria del Estado. Para garantizar transparencia, seriedad y rigor en el manejo de recursos financieros que pertenecen a miles o millones de personas y para asegurar condiciones de manejo de esos recursos que no afecten la estabilidad financiera y fiscal. Todo ello apunta a ampliar y perfeccionar la capacidad regulatoria del Estado fortaleciendo las entidades de supervisión y control, las que no son judiciales y las que en su diario quehacer determinan los derechos y obligaciones de muchos.
19. Hay, pues mucho del futuro que se determina en criterios como los contenidos en la jurisprudencia constante de la Corte. Que si bien no establece en una sentencia como ésta una política pública sobre la regulación del capital financiero, sí se conecta a la exigencia social y de los mercados de fortalecer esa capacidad de regulación. Ello requiere reafirmar y, eventualmente, ampliar la capacidad pública de determinar derechos y obligaciones en este ámbito. Es, por ello, importante que la Corte en esta sentencia consolidó su jurisprudencia constante contribuyendo así a fijar parámetros garantistas para que ese afianzamiento y ampliación de facultades regulatorias se lleve a cabo dentro de normas claras de respeto a los derechos y garantías de las personas.
Diego García-Sayán
Juez
Pablo Saavedra Alessandri
Secretario

Notas:
1. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, . párr. 103; Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 70, y Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990. Serie A No. 11párr. 28. [Volver]
2. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 108. [Volver]
3. Cfr. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999. Serie C No. 54, párr. 38; Caso Blake Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de octubre de 1999. Serie C No. 57, párr. 21, y Caso González y otras ("Campo Algodonero") Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205, párr. 32., y. [Volver]
4. Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 1, párr. 30; Caso González y otras ("Campo Algodonero") Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205, párr. 42 ; "Otros tratados" objeto de la función consultiva de la Corte (art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión consultiva OC-1/82 de 24 de septiembre de 1982. Serie A No. 1, párrs. 43 a 48; Restricciones a la Pena de Muerte (arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-3/83 de 8 de septiembre de 1983. Serie A No. 3, párrs. 47 a 50, y Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 de 19 de enero de 1984. Serie A No. 4, párrs. 20 a 24, entre otros. [Volver]
5. Cfr. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. [Volver]

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