Por Oscar López
1. Urbanización, creciente emprobrecimiento y participación.
2. Apertura política y participación vecinal.
3. Los límites de la participación.
4. Los derechos sociales: letra muerta.
En las décadas de los '80 y '90, en el Paraguay se aceleró el proceso de urbanización que se refleja en el Censo Nacional de Población y Viviendas realizado en 1992, que nos muestra que por primera vez la población urbana supera el 50% del total de la población. Si bien Paraguay no tiene grandes centros urbanos, ese proceso migratorio significó el gran crecimiento del área metropolitana y de los barrios marginales de Asunción, Ciudad del Este y Encarnación, con todos los problemas que significan los grandes grupos humanos sin los mínimos servicios cubiertos, sin vivienda, sin agua potable, sin sistemas de desagüe y sin trabajo.
En el área metropolitana viven más de 1.300.000 personas y Ciudad del Este se ha convertido en la segunda ciudad del país, con un desordenado crecimiento que absorve la migración de zonas rurales tradicionales.
El problema de la vivienda fue tomando tintes dramáticos desde mediados de los años '80, cuando se da el proceso masivo de migración de campesinos hacia Asunción y Ciudad del Este en busca de mejores oportunidades de vida. En esas ciudades se verifica un gran crecimiento de los barrios marginales y en muchos casos en una sola casa viven grupos familiares amplios; la recesión y el desempleo agravan el problema. Al producirse la apertura política de 1989, se inician masivas ocupaciones, espontáneas al inicio, articulándose posteriormente los diferentes grupos de ocupantes en organizaciones mayores.
El informe elaborado por el Gobierno Paraguayo para las Naciones Unidas en 1994 reconoce un déficit de 300.000 viviendas acumuladas, al que anualmente se agregan un promedio de 15.000 familias nuevas. Por otro lado sólo el 25% de la población paraguaya tiene agua potable y menos del 10% accede a sistemas de desagüe. Ese mismo informe rebela que más del 50% de la población utiliza todavía letrinas.
Sólo en el Departamento Central, el CONOP (Consejo Nacional de Organizaciones Populares) tiene censadas a mas de 15.000 familias que viven en más de 60 ocupaciones precarias, y para quienes reclama soluciones a través de un Programa de Regularización. Estas ocupaciones estan distribuidas en las siguientes ciudades:
Ciudad | Número deFamilias |
| Asunción | 950 |
| Fernando de la Mora | 1.335 |
| Lambaré | 4.350 |
| Ñemby | 1.025 |
| Villa Elisa | 1.555 |
| Luque | 2.098 |
| San Antonio | 520 |
| Mariano Roque Alonso | 1.150 |
| Otros Dpto. Central | 2.000 |
| TOTAL | 14.983 |
La vivienda, los caminos, el agua, la luz, la escuela, la capilla, el centro de salud son las necesidades que movilizan la organización vecinal, y más aún en los últimos años los paraguayos deben organizarse para alcanzarlos.
Si bien, en el Paraguay hay una larga tradición de acciones comunitarias, las organizaciones vecinales han tenido un impulso reciente. En las elecciones municipales realizadas en 1991, los paraguayos eligieron por primera vez a los intendentes municipales que hasta esa fecha eran nombrados por el Presidente de la República; de hecho esas fueron las primeras elecciones realmente competitivas que se tuvo en la transición, a pesar de las múltiples denuncias de irregularidades en el proceso electoral.
En esos comicios, la oposición gana en los municipios más importantes: la capital y un número importante de ciudades del área metropolitana, donde vive el 40% de la población del país. Esta novedad genera expectativa en la población que participa masivamente con la esperanza de que los municipios resuelvan los múltiples problemas que tienen en sus barrios.
En la mayoría de los municipios surgen gran cantidad de organizaciones vecinales que tratan de buscar respuestas concretas a sus necesidades. En Asunción, para dar un ejemplo, de 40 que estaban registradas en 1991 se salta a más de 300 comisiones vecinales en 1996, y así en otros municipios también. Hay que recordar que durante la dictadura se ejerció un férreo control sobre estas organizaciones a través de las organizaciones de base del partido oficialista, cuya función era el reparto de castigos y prebendas de acuerdo a la fidelidad que se demostraba al régimen.
La represión había estrechado los límites de la participación y cualquier intento de sobrepasarla era motivo para ser acusado de subversivo y causa suficiente para que la organización sea desamantelada. A consecuencia de esto, las comisiones vecinales actuaban dentro de una concepción focalista, para resolver un problema específico y luego disolverse. Hasta en el nombre se reflejaba eso, y a pesar de la represión funcionaban en los barrios las Comisiones Pro-Luz, Comisiones-Pro Agua Potable, Pro-Empedrado, etc. que apenas cumplían ese cometido se disolvían.
Las comisiones vecinales actúan fundamentalmente en sus barrios y tienen como interlocutor principal a la municipalidad a quien reclaman solución a los problemas de arreglo de calles, construcción de puentes, provisión de servicios. Esto tiene un primer límite, porque en Paraguay, muchos de los servicios básicos como luz, agua, transporte, desagüe cloacal y pluvial están a cargo de instituciones controladas desde el gobierno central. Los municipios no tienen facultades para intervenir en la provisión de esos servicios, y el proceso de descentralización normado por la nueva Constitución política de 1992 tiene fuerte resistencia por parte del gobierno central. Un ejemplo de esto es la recientemente sancionada Ley Orgánica Municipal, que otorga a los municipios funciones anteriormente exclusivas del gobierno central, vetada por el Poder Ejecutivo con el argumento de que los municipios no están en condiciones de asumirlas.
De hecho, un obstáculo para la participación ciudadana y la solución a los problemas es la precariedad en un gran número de municipios, que ni siquiera están dotados de infraestructura mínima como para percibir el impuesto inmobiliario, que es la principal fuente de financiamiento de su gestión. También la falta de recursos humanos calificados dificulta la acción sobre planes coherentes y globales. Sin embargo, estos cinco años muestran como algunos municipios pequeños como Horqueta o Atyra, tuvieron gestiones interesantes que lograron movilizar a los pobladores en la búsqueda de mejores condiciones de vida.
Otro núcleo organizativo vecinal que surge con fuerza en el proceso de transición son las organizaciones de "sin techo", que protagonizan una oleada de ocupaciones de amplios terrenos, especialmente en el área metropolitana, en Ciudad del Este y Encarnación. Inicialmente se forma la COFASIVI (Coordinadora de Familias Sin Viviendas) que luego se disuelve por problemas internos, dispersándose en grupos zonales. Posteriormente, un grupo importante se reagrupa en el Consejo Nacional de Organizaciones Populares (CONOP), que actúa fundamentalmente en el área metropolitana y en Ciudad del Este.
Durante el año 1996 fué visible una permanente movilización de los "sin techo" por la regularización de estos asentamientos, a través del Programa de Regularización de Asentamientos en el Departamento Central. Este programa se conformó a partir de un acuerdo entre el gobierno y las organizaciones de sin techo, lograda el año anterior, luego de intensas movilizaciones y permanentes represiones. Para ello, se asignó en el presupuesto de 1996, 15.000 millones de guaraníes, además del compromiso del gobierno de detener la represión y gestionar un préstamo para ampliar el programa. Se constituyó un organismo interinstitucional ejecutor del proyecto, cuya acción estuvo paralizada un tiempo debido a las pugnas internas que se daban por el control de los recursos asignados. Pasada esta dificultad, se presenta otra que es la falta de liberación de los recursos por parte del Ministerio de Hacienda.
La organizaciones no cesaron sus movilizaciones y ensayaron diversas estrategias de presión, que les ha permitido ir superando una a una las dificultades en la búsqueda de sus reivindicaciones.
En cuanto a las comisiones vecinales, se notó en el año una intensificación de su presencia, quizá por las elecciones municipales. Si bien se tienen noticias de su existencia en casi todo el país, se nota un nivel de desarrollo más sistemático de estas organizaciones en Asunción, donde están articuladas en una coordinación central; en los municipios del área metropolitana y en ciudades como Encarnación, Horqueta y Atyra.
El gobierno municipal de Asunción ha ensayado varias propuestas de participación; por un lado lleva adelante un proyecto de descentralización que consiste básicamente en "acercar" la municipalidad a los barrios a través de la desconcentración de las gestiones y la prestación de algunos servicios en los centros comunales instalados en diferentes barrios. Por otro lado, se han generado espacios de consulta a la ciudadanía como ser las "Audiencias Públicas", que son encuentros anuales donde los vecinos pueden solicitar la inclusión de sus proyectos en el presupuesto del año siguiente. Además, durante los 5 años se dieron días de gobierno en los barrios, en los que el Intendente y los técnicos y directores iban a escuchar las quejas y propuestas de los vecinos del barrio. También se habilitó el espacio de consulta "Asunción 2000" donde se explica y se pide opinión a los vecinos sobre el plan estratégico de desarrollo de la ciudad.
Es sin dudas, la experiencia asuncena la que se aplicó con mayor sistematicidad y dentro de una concepción de participación que abrió espacios inéditos para el ciudadano común.
Otra experiencia interesante es la de Atyrá, un pequeño pueblo del Departamento de la Cordillera, en la que el Intendente logró movilizar a toda la comunidad alrededor de la idea de "una ciudad limpia", logrando resultados realmente notables.
La Constitución de 1992 da las mas amplias garantías a la libertad de organización y participación de la ciudadanía en defensa de sus intereses sectoriales.
Pero en cuanto a las organizaciones vecinales, en sus diferentes manifestaciones, éstas se enfrentan a problemas de distintos tipos. Por ejemplo, las comisiones vecinales son concebidas en la Ley Orgánica Municipal como organismos auxiliares del ejecutivo municipal y faculta al intendente municipal a reconocer, intervenir e incluso suprimir la existencia de estas organizaciones.
Estas limitaciones, sumadas a la tradición prebendaria en la que se desenvuelve el sistema político, tienen como consecuencia el sometimiento de las comisiones vecinales a la voluntad del Intendente de turno. Una consecuencia clara de esto, es que las comisiones vecinales se han incrementado más en aquellos municipios en cuyos gobiernos están dirigentes interesados en promover la participación ciudadana.
Tras varias postergaciones, el Congreso aprobó la nueva Ley Orgánica Municipal, cuya principal novedad son las nuevas atribuciones que otorga a los municipios. Con la nueva normativa, éstos podrán intervenir en la solución de los problemas de transporte, salud, educación y la provisión de algunos servicios básicos. Además, en cuanto a participación ciudadana, reconoce la necesidad de promover la creación de comisiones vecinales que ayuden al cumplimiento de acciones para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores. Concede a las Juntas Municipales la potestad de reconocer, intervenir o suprimir la existencia de las Comisiones Vecinales, a diferencia de la ley vigente que otorga estas facultades al Intendente Municipal.
Sin embargo, el Presidente de la República, en uso de sus atribuciones constitucionales vetó parcialmente la ley, argumentando que la gran mayoría de los municipios no están en condiciones de asumir las funciones que la nueva ley les asigna. El Congreso -de obtener el número suficiente de votos- podrá rechazar el veto e imponer la vigencia de la ley; en caso contrario, prevalecerá el criterio del Ejecutivo.
Si bien muchos municipios tienen serios problemas para asumir con eficacia sus funciones, el veto es una expresión de resistencia a perder, por parte del poder central, los privilegios del excesivo centralismo que, fue lo que precisamente dificultó que los municipios y gobernaciones ensayen formulas regionales o comunales de gestión.
Las organizaciones de "sin techo" no tienen un régimen legal específico, pero las movilizaciones han obligado a los organismos del Estado a reconocerlos como interlocutores, aunque "el diálogo" sea un mecanismo de desactivación de los reclamos.
El organismo encargado del problema de la vivienda es el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), creado por el gobierno del General Rodríguez en 1990. El gobierno de Rodríguez, intentó dar protagonismo a esta institución; se elaboró un informe donde el gobierno reconoció el déficit existente en vivienda; se incluyó en su consejo a representantes de la iglesia y partidos de oposición; y se inició un programa de construcción de viviendas económicas que presenta varios problemas: el número de viviendas construídas nunca llegó a cubrir ni siquiera la necesidad acumulativa anual, los costos no permiten el acceso a los sectores más carenciados y la calidad de las viviendas es pésima. Actualmente tiene un programa de financiación de viviendas para sectores medios, pero los programas para sectores más pobres están abandonados. El CONAVI es un ejemplo de instituciones que se crean para impulsar los negocios del grupo empresarial que llega al poder sin buscar realmente una política que busque soluciones globales a la problemática.
La mayoría de las instituciones estatales perciben todavía a las organizaciones sociales como focos de subversión que afectan "la seguridad del estado", por lo que actúan frente a ellas más bien como enemigos, a los que hay que desactivar, negándoles la representatividad que están ejerciendo.
Un ejemplo claro de ello, es que la Comisión Interinstitucional que ejecuta el Programa de Regularización de Asentamientos del Departamento Central esta presidido por un representante del Ministerio del Interior ( organismo encargado de la seguridad interna del estado) y no por los organismos creados para la solución del problema de la vivienda. Además, es frecuente escuchar a los altos funcionarios del gobierno decir que las movilizaciones no son sino manipulación de agitadores o subversivos.
Este panorama nos muestra el largo camino que todavía debe recorrer el/la ciudadano/a paraguayo/a para alcanzar ese estado donde la defensa de los derechos sea una hecho aceptado naturalmente por los demás actores de la sociedad.
Si bien en 1996 no han habido detenciones de dirigentes de las ocupaciones urbanas, se sintieron los efectos de las masivas detenciones que ocurrieron el año pasado. En octubre de 1995, con el acuerdo del Plan de Regularización de las Ocupaciones del Area Metropolitana, se obtuvo la promesa del Gobierno de cesar las detenciones y los desalojos. De hecho, al cesar las ocupaciones y disminuir las movilizaciones cesaron también las detenciones y desalojos. Sin embargo, los propietarios de terrenos ocupados usaron la reactivación de los procesos judiciales de desalojo como mecanismo de presión hacia los pobladores.
La puesta en práctica de políticas sociales y económicas que se fundamentan en la idea de que el crecimiento económico y la activación de los mecanismos del mercado traerán la solución cosntituye una violación de los derechos sociales consagrados en la Constitución. De esa manera, el Estado se desentiende de los problemas sociales que pasan a ser un problema del mercado, un problema particular de cada individuo. En el Paraguay de a poco se están abandonando los pocos programas sociales de solución al déficit de vivienda, salud, educación, etc.
Es importante mencionar la actuación de muchos jueces que, a la hora de ordenar desalojos y detención de dirigentes sociales actúan con una celeridad increíble, mientras que en los procesos normales pueden pasar meses y años sin dar un paso. Sin dudas, la justicia "pronta y barata" es una realidad para algunos pero un sueño inalcanzable para muchos otros.
Los intensos años de la transición paraguaya se redujo a la consolidación de las instituciones de participación formal, pero a la vez, se han agravado los problemas sociales. Esta dicotomía es el más serio peligro para la consolidación de una sociedad democrática, que garantice al ciudadano común mecanismos de participación que le abran opciones de transformación real de la sociedad y de sus condiciones de vida.
Es importante destacar que el proceso de transición democrática ha significado la posibilidad un gran crecimiento de la participación ciudadana a través de las organizaciones vecinales, pero se debe buscar una profundización de esas experiencias.
Para ello es necesario intentar superar los obstáculos que impiden esa profundización. La primera es la debilidad de las organizaciones, que deben ser apoyadas para que sigan creciendo; la segunda es romper la falta de autonomía de las organizaciones vecinales, que son concebidas, incluso por sus propios dirigentes como organismos auxiliares, y no como organizaciones que ejercen representación de un sector de la sociedad.
Hasta cierto punto consideramos que es "natural" la etapa en que se encuentran las organizaciones vecinales, que todavía tienen poca experiencia, dirigentes también nuevos y sin una tradición de organización social-política desarrollada como se dá en otros países. Sin embargo, es importante reconocer que los actores políticos y sociales más importantes no han tenido la capacidad de generar propuestas movilizadoras que permitan acercar la idea de que la democracia es un sistema que permite al conjunto de la sociedad satisfacer sus necesidades básicas, y de esa manera proyectarse hacia metas más ambiciosas.
Lo fundamental es que las propias organizaciones generen una dinámica que pueda ir cambiando las condiciones en que se desenvuelven, la concepción de organización y participación que tienen, la manera de vincularse con los organismos del Estado y los demás actores sociales y políticos.
También puede ser útil también promover espacios de formación y debate con las autoridades, especialmente con los partidos políticos más representativos, intendentes y concejales municipales que ejercen la representación de los ciudadanos en estos organismos.