Por Roberto Paredes
| Introducción. | Diagnóstico. | La reforma. | Conclusiones. |
| Legislación y Seguridad Social. | Cobertura según instituciones | Gasto social en porcentaje del PIB en América Latina. | Bibliografía. |
En efecto, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la seguridad social configura un sistema integral de protección contra los riesgos sociales, las asignaciones familiares, la asistencia social y los programas públicos de cuidado de la salud o sistemas nacionales de salud. A criterio de Carmelo Mesa-Lago, catedrático estadounidense y especialista en el tema, el seguro social virtualmente alcanza todos los aspectos socio-económicos del desarrollo: puede ser un vehículo para el ahorro y la inversión o una causa de incremento del déficit fiscal; sus prestaciones pueden aumentar la productividad laboral pero también los costos de producción; el sistema actual de financiamiento, basado en el aporte sobre el salario, puede constituir un estímulo para substituir mano de obra por capital con el consiguiente efecto negativo sobre el empleo. Puede contribuir, en fin, a elevar los niveles de vida y mejorar la distribución del ingreso, pero también puede tener un efecto regresivo.
El tema de la seguridad social y de los derechos a la misma, en definitiva, es complejo, por lo que para tratarlo ordenadamente partiremos de un diagnóstico del área, de modo que se tenga plena conciencia de la dimensión de las problemáticas relacionadas con la cuestión.
La Constitución Nacional de 1992, en su artículo 95 establece que "El sistema obligatorio e integral de la seguridad social para el trabajador dependiente y su familia será establecido por la Ley. Se promoverá su extensión a todos los sectores de la población. Los servicios en el sistema de seguridad social podrán ser públicos, privados o mixtos, y en todos los casos estarán supervisados por el Estado. Los recursos financieros de los seguros sociales no serán desviados de sus fines específicos y estarán disponibles para este objetivo, sin perjuicio de las inversiones lucrativas que puedan aumentar su patrimonio".
La disposición constitucional en cuestión contiene seis elementos que ameritan una breve reflexión:
a) Solidaridad: refiere, básicamente, que con los que pueden aportar más se pueden costear las necesidades de protección de los que aportan menos,
b) Obligatoriedad: establece que es de carácter obligatorio -no optativo- para todos los trabajadores dependientes y sus familias,
c) Integralidad: asegura que no debe limitarse a proteger al trabajador en casos de jubilaciones y pensiones, sino también en el aspecto de la atención médica,
d) Universalidad: sostiene que se debe promover la extensión de los beneficios a todos los sectores de la población, trabajadora o no, dependiente o independiente,
e) Desmonopolización: este es el elemento más novedoso y más polémico, pues abre las puertas para que el servicio sea ofrecido tanto por el sector público como privado, así como por esquemas mixtos (público/privado), y
f) Supervisión estatal: establece que en cualquiera de los casos debe ser supervisado por el Estado, con el deliberado intento de garantizar que el acceso al beneficio sea efectivo.
La Ley 213 de 1993 (Código Laboral), por su parte, dedica el libro cuarto al tema de la seguridad social, estableciendo en el artículo 382 que "El Estado con aportes y contribuciones propios y de empleadores y trabajadores, amparará, por medio de un sistema de seguros sociales, a los trabajadores contra los riesgos de carácter general, y especialmente los derivados del trabajo". Además, incorpora -por disposición del artículo 383- todas las leyes y reglamentos sobre seguridad social.
Algunas de las disposiciones concretas están contenidas en la Ley 98 de 1992, que modifica y actualiza el Decreto-ley 1.860 de 1950, en que cuando se refiere a los recursos del Instituto de Previsión Social (IPS) establece que:
El Anexo I comprende referencias específicas generales sobre todas las disposiciones legales vigentes con respecto a la seguridad social; marco jurídico insatisfactorio, no obstante, hasta la fecha (finales de 1996), considerando que en el seno del Congreso Nacional está en estudio un proyecto de ley que pretende reglamentar la desmonopolización del servicio, con lo que se introducirían cambios drásticos en el sistema, con imprevisibles consecuencias.
Además de las disposiciones constitucionales y legales vigentes en el país, corresponde hacer breve referencias a lo que se establece en convenios y tratados internacionales, algunos de los cuales fueron aprobados y ratificados por el Paraguay, por lo que tienen plena vigencia.
En cuanto a la OIT, cabe recordar que el Convenio número 102, que determina los niveles mínimos de prestaciones en las principales ramas de la seguridad social. Este Convenio abarca, en un sólo instrumento, las nueve ramas principales de la seguridad social: asistencia médica, prestaciones monetarias por enfermedad, prestaciones por desempleo, prestaciones por vejez, prestaciones en casos de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones familiares, prestaciones por invalidez y prestaciones para sobrevivientes.
El Convenio exige para su ratificación, por lo menos, la aceptación de las obligaciones de tres de las nueve ramas.
El Paraguay, concretamente, firmó en 1959 un Convenio General sobre Seguridad Social con España, en cuyo artículo primero se estable "suprimir todo período de espera para conceder los beneficios de asistencia médica y maternidad cuando un trabajador afiliado a una institución de seguridad social de uno de los países contratantes pase a ser afiliado en una institución del otro país contratante, siempre que en la institución de procedencia tuviera reconocido el derecho a la prestación". El instrumento contempla, obviamente, otros beneficios sociales.
Un Convenio similar se firmó con la República Oriental del Uruguay, entrando a regir desde 1975.
Otro instrumento jurídico relevante consiste en el acuerdo multilateral elaborado en el marco del proyecto integracionista sub-regional MERCOSUR, por los representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y en cuyo artículo segundo, párrafo primero, se dispone que "los derechos de seguridad social se reconocerán a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados Contratantes reconociéndoles, así como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos y estando sujetos a las mismas obligaciones que los nacionales de dichos estados con respecto a los específicamente mencionados en el presente convenio".
Los mencionados instrumentos jurídicos son de suma importancia, considerando que con el generalizado fenómeno de la migración, se han montado y se vienen montando mecanismos que razonablemente protegen los beneficios y derechos adquiridos de los asegurados.
Existen 8 instituciones principales que prestan el servicio de seguridad social, destacándose entre ellas el Instituto de Previsión Social (IPS), que es responsable de la protección del 74,9% del total de la población asegurada (Ver Anexo II).
De acuerdo con datos estadísticos proporcionados por la Secretaría Técnica de Planificación, STP, el total de la población protegida asciende a 890.911 personas sobre una población de 4.699.855 habitantes, lo que corresponde al 19%. O sea: más del 80% de la población del país, lo que equivale a más de 3.800.000 habitantes, está en el total desamparo.
Esta patética realidad está lejos de la universalidad que teóricamente se busca, y se explica, entre otras cosas, por (1) el dramático nivel de evasión, (2) la casi nula eficacia de los mecanismos de control, y (3) la deficiente calidad de los servicios ofrecidos.
El sistema funciona, esencialmente, sobre la base del aporte tripartito:
El esquema que actualmente rige es el llamado sistema de reparto, que consiste, básicamente, en otorgar los beneficios previsionales (atención médica, jubilaciones y pensiones) a partir de los ingresos provenientes de los aportes.
Las deficiencias del sistema son diversas y dramáticas, y serán apuntadas puntualmente de modo a favocer la plena comprensión de las mismas:
Baja cobertura: El problema más grave, como ya se apuntó más arriba, es el de la escasa cobertura: el 19% de la población total del país. Los protegidos son 890.911 habitantes, mientras que los cotizantes totalizan apenas 309.700 personas, que constituyen, en última instancia, el segmento de los trabajadores que se encuentran desarrollando actividades en el marco formal de la economía. Los demás sectores -trabajadores rurales, autónomos, etc.- carecen de la menor protección, y más aún, la población que no trabaja. La cuestión de la baja cobertura es más patética si se tiene en cuenta que la mitad de la población latinoamericana está razonablemente protegida.
Evasión: Los niveles de evasión son marcadamente elevados. El sistema predominante funciona sobre la base del aporte tri-partito: empleado, empleador y Estado. Sin embargo, sólo en el caso del IPS, el Estado nunca hizo aporte alguno, a pesar de que desde su creación, en 1943, tenía la expresa obligación de hacerlo; su deuda asciende a miles de millones de guaraníes 500 mil millones, de acuerdo con estimaciones recientes). El otro gran agente evasor está constituido por las patronales, las que muchas veces obvian totalmente su contribución, o realizan sub-aportes, contribuyendo sobre el salario mínimo y no sobre el salario real como debería serlo. La situación descripta es generalizada, y sus consecuencias son altamente negativas, pues (1) coloca a la previsional en un delicado estado económico-financiero, por una parte, y (2) por la otra presiona por el ofrecimiento de servicios de baja calidad.
Congelamiento: Las pensiones y jubilaciones están virtualmente congeladas, experimentando un progresivo deterioro a consecuencia de la desvalorización monetaria (inflación). Eso hace que tales servicios no favorezcan un efectivo mejoramiento de la calidad de vida de la población, arrojando a los pensionados y jubilados a precarias condiciones de existencia, por lo que muchos de ellos se ven forzados a sumarse al creciente ejército de trabajadores informales.
Centralización: Se ha podido constatar que el grueso de los cotizantes están concentrados en el Departamento Central y la capital, siendo que en 1993 el 70,8% de los asegurados del Instituto de Previsión Social, IPS, eran de dichas regiones. De este dato se deduce que el resto del país está en la total desprotección, sobre todo los pobladores de las áreas rurales, que conforman casi el 50% de la población total del país.
Variabilidad: Otro problema es aportado por el hecho de que la cobertura de riesgos y prestaciones según las distintas entidades prestadoras de servicios previsionales presenta marcadas diferencias. Así, por ejemplo, el Instituto de Previsión Social, IPS, es el que presta un servicio previsional integral a sus asegurados (jubilaciones, pensiones y atención a la salud), mientras que las otras cajas limitan su cobertura a jubilaciones y pensiones. Por otra parte, los requisitos de años de servicio para tener derecho a la jubilación ordinaria varían sensiblemente, siendo que en la Caja Itaipú es de 20 años y en la Caja Fiscal es de 30 años. Los requisitos para tener derecho a invalidez común van desde un año de cotizaciones en la Caja Itaipú hasta 20 años de servicio en el caso de los empleados públicos de la Caja Fiscal. Podrían referirse otros casos y plazos, pero lo apuntado es suficiente para percibir que hay una abierta inequidad, lo que compromete la propia legitimidad del sistema.
Limitaciones: El sistema vigente en el Paraguay se destaca por ser incompleto. Así, por ejemplo, el sistema no asegura al trabajador contra el desempleo involuntario ni establece un régimen de asignación familiar. El seguro desempleo, sobre todo, es una carencia dramática, pues se tiene la terrible realidad de soportar un creciente proceso de cierre de puestos de trabajo, lo que se suma al ya grave hecho de que el país presenta un elevado índice de desocupación y sub-ocupación (más de 50% de la Población Económicamente Activa).
Administración: En el terreno concreto de la administración de las entidades prestadoras de los servicios previsionales se tiene como dramática realidad el desorden administrativo, con lo que se elevan innecesariamente los costos de los servicios, lo que termina conspirando, en última instancia, contra la propia funcionalidad del sistema. Décadas de gestión discrecional no pueden ser superadas o por lo menos minimizadas, por lo que es frecuente constatar irregularidades administrativas; las que van desde costeamiento de sobrefacturaciones hasta el desvío directo de recursos. La infraestructura administrativa de las entidades es marcadamente pobre; se carece de personales adiestrados y aptos; faltan sensiblemente mecanismos informatizados.
Mal servicio: Un elemento de fondo que actúa nocivamente sobre todo el sistema es el pésimo servicio que se presta a los beneficiarios, tanto en el área de jubilaciones y pensiones como en el terreno de la atención a la salud. Este factor tiene como irremediable efecto la generalizada falta de interés en vincularse al sistema, lo que favorece la evasión y es fuente de permanentes desequilibrios y conflictos. A partir de esta realidad, el conjunto del sistema está sumergido en una situación de profundo desprestigio, lo que, a su vez, actúa como un factor agravante de las deficiencias antes que como factor de presión para superarlas.
Demanda aumentada: Un problema que también debe ser referido es la creciente demanda de los servicios de seguridad social, como directa consecuencia del empeoramiento del nivel de vida de los sectores medios, que anteriormente apelaban a otros servicios. Esto hace que los costos aumenten, sin que ello sea acompañado por un incremento de las recaudaciones, con consecuencias económico-financieras altamente negativas.
Tenemos, así, que el sistema previsional paraguayo es prisionero de generalizadas y agudas deficiencias, tanto en el orden legal como funcional, por lo que se impone una profunda reforma del mismo, de modo que pueda ofrecer confiabilidad y seguridad a los beneficiarios directos e indirectos, reales y potenciales.
El diagnóstico presentado por el gobierno paraguayo ante instancias internacionales y multilaterales confirma plenamente lo anunciado. Así, para el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el capítulo dedicado a la Seguridad Social expone extensamente sobre las disposiciones legales (Constitución Nacional y leyes) que rigen en el país y traza un cuadro poco alentador sobre la situación, lo que se resume en el punto 201, cuando sostiene que:
Con respecto al diagnóstico oficial general, así como sobre sus recomendaciones, es importante destacar que desde que se inició el proceso de transición hacia la democracia (febrero de 1989) los informes socio-económicos se han ajustado con mayor fielidad a la realidad, como en el caso específico de la seguridad social.
En este momento del desarrollo del presente trabajo es necesario abrir un paréntesis para presentar brevemente las alternativas de reforma previsional que se plantean en el país, de modo que se tenga claridad acerca de las perspectivas reales del sector y de los intereses sectoriales en juego.
Básicamente existen dos propuestas, que se resumen en:
El sistema actualmente en vigor es conocido como sistema de reparto, como ya se apuntó más atrás, y consiste esencialmente en un mecanismo que hace que los beneficios (y la capitalización) sean costeados con el aporte de los trabajadores y empleadores activos. La crítica más seria a este sistema es que estaría destinado a una inevitable bancarrota, como consecuencia de los desequilibrios económico-financieros inherentes al sistema. O sea: los que proponen su reforma substancial argumentan que de un estado delicado se pasará irremediablemente a un estado crítico, con lo que el mecanismo se mostrará insolvente para costear el financiamiento de sus obligaciones (beneficios y servicios).
En defensa del sistema de reparto, no obstante, sobre todo los representantes de los trabajadores aseguran que puede ser optimizado, introduciendo reformas puntuales y generales que minimicen y/o eliminen las deficiencias que se arrastran.
El sistema que algunos sectores empresariales promueven para substituir al de reparto es el llamado sistema de capitalización individual, que en lo esencial consiste en un mecanismo que hará (?) que los beneficios sean costeados con los aportes de los mismos futuros beneficiarios. Es decir, cada beneficiario debería ir aportando mientras esté en actividad; aporte que se iría capitalizando, para que cuando se retire goce de los beneficios.
Las críticas a esta propuesta son diversas y de mucho peso: por una parte, se sostiene que el sistema de capitalización individual sólo irá a favorecer a sectores empresariales cuyo horizonte es apenas administrar los recursos de los aportantes para destinarlos a la especulación. Por otra parte, se cuestiona el hecho de que el nuevo sistema es incompleto, en el sentido que sólo ofrece beneficios de pensión y jubilación, sin interesarse del tema de la asistencia a la salud; finalmente, los adversarios del sistema aseguran que el mismo es más vulnerable desde el punto de vista económico-financiero, pues algunas administradoras de fondos previosionales pueden ir a la ruina (como de hecho ya ocurrió con algunas, dentro y fuera del país) y, por otro lado, no está convincentemente demostrada la viabilidad del mecanismo. Finalmente, se debe resaltar que el sistema de capitalización es vertebralmente individualista, por lo que los principios de solidaridad y justicia -base de la seguridad social- quedan enteramente excluídos.
La actualidad de la discusión esquemáticamente presentada está evidenciada por el hecho de que en el Congreso está en discusión un proyecto de ley de desmonopolización del sistema, con lo que se pretende sentar las bases legales para el tránsito del sistema de reparto al de capitalización individual. Las perspectivas, por tanto, están cargadas de incertidumbre, resultando muy difícil prever cuál será el futuro del sistema en el corto y mediano plazos.
Es necesario precisar, finalmente, que ambas partes hablan de reformas estructurales, lo que hace necesario, a su vez, determinar con precisión el alcance de dichos términos, pues mientras para algunos ello apenas significa modificar puntual y globalmente el actual sistema para optimizarlo, para otros significa lisa y llanamente la substitución de un mecanismo por otro.
Es evidente que es necesario introducir reformas globales y profundas, puntuales y generales, en el sistema para que la seguridad social pueda ser un beneficio efectivo para un número razonable de personas.
Y dichas reformas derivan directamente de las deficiencias que se arrastran y que fueron apuntadas más arribas. Así, un programa de reforma inmediato debe contemplar necesariamente, como metas:
Las medidas apuntadas no deben sino ser parte de un programa más general que debe ser llevado a la práctica de manera inmediata, de manera que el sector de la seguridad social reciba el oxígeno necesario para ganar credibilidad en el seno de la población, así como que ofrezca perspectivas reales de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país.
A mediano y largo plazo, sin embargo, debe apuntarse a dos metas de fondo, de modo que efectivamente pueda otorgarse seguridad a la sociedad y ésta, a su vez, pueda jugar un rol dinamizador en la economía y el desarrollo:
- por una parte, debe apostarse a un sistema integral y universal eficiente, que otorgue todos los beneficios comprendidos en el ámbito de la seguridad social, y
Desde el punto de vista de los Derechos Humanos, en materia de seguridad social el Paraguay presenta deficiencias agudas, lo que se evidencia por el simple hecho de que apenas el 19% de la población está protegida, quedando el resto en el total desamparo.
Por otra parte, aún el 19% de la población que se beneficia con la protección soporta las deficiencias generalizadas que arrastra el sistema, por lo que se puede concluir que el panorama es grave, y que requiere urgente atención, primero para minimizar los problemas, y después, para resolverlos satisfactoria y sostenidamente.
Un tercer Anexo que compara la situación de cobertura y gastos de seguro como porcentaje del producto global en América Latina, en los años 80 muestra claramente el atraso existente en el sector localmente, e indica que deben tomarse impostergablemente medidas para superar la situación.