Por Tomás Palau
de Base - Investigaciones Sociales
| Consideraciones generales. | Antecedentes del caso paraguayo. | El contexto histórico. |
| Factores responsables de la falta de desarrollo. | Conclusiones y recomendaciones. | Notas finales. |
Desarrollo rural es el proceso de cambio social, económico, político, cultural, y ambiental que potencia el mejoramiento de los espacios rurales.Es complejo y diferenciado, y tiene distintas dimensiones, facetas y direcciones, cuyos elementos y componentes están interrelacionados.En esa dinámica las condiciones materiales y espirituales de la población se modifican, lo mismo que la base de los recursos naturales y del ambiente, también cambian la distribución del capital en el espacio concreto en que se materializan los resultados del desarrollo, según sean los intereses y contradicciones de sus protagonistas y de las fuerzas políticas intervinientes, sus capacidades y el acceso que tengan los distintos actores a los recursos disponibles, al conocimiento, la información, la tecnología, la educación y la capacitación, y al poder político y económico.
Anteriormente el concepto de lo rural se relacionaba principalmente con las actividades productivas agropecuarias y al modo de vida resultante de esas formas de trabajo. Esta concepción no satisface en la actualidad, pues influyen de manera importante otras esferas y actividades, y se requiere abordar la cuestión rural globalmente. Es necesario reconocer que lo rural incluye también otras dimensiones y diversos sectores, los aspectos socio-políticos y educativos que forman parte del proceso de desarrollo de los espacios rurales. Hay que incluir también los servicios, la industrialización y la comercialización de productos extraídos de la naturaleza, con diversos grados de intervención humana, el manejo y la conservación de los recursos naturales. En este sentido, interesa también la actividad forestal y las estrategias de protección de la biodiversidad, desde la perspectiva de los distintos agentes sociales e institucionales.
En esta aproximación conceptual, lo rural se configura en formaciones socio-espaciales locales y regionales. Se toma en cuenta también las relaciones, situaciones y acciones sociales, económicas, políticas y ambientales que se articulan en un ámbito socio-espacial regional, por tener éste una especificidad y dinámica propia, que permea lo rural de manera importante. Esta dimensión regional reconoce la importancia de las políticas sectoriales, así como aquellas que se generan en esos ámbitos. Especial importancia revisten las estrategias de descentralización, desconcentración y la participación de la sociedad para redimensionar el acceso a los recursos y los cambios en la cultura socio-política y en las relaciones de poder.
Es propiamente en el espacio local donde se expresan y cristalizan los resultados del desarrollo rural-regional, las condiciones y la calidad de vida, producto de las acciones, intereses y relaciones a veces contradictorias de los grupos que cohabitan y configuran un determinado ámbito de vida. Es en la esfera local y comunal donde directamente interactúan y se manifiestan fuerzas, intereses y acciones de grupos, organizaciones e instituciones, gestándose un proceso de desarrollo específico. Sus particularidades deben ser estudiadas para poder insertarse en su dinámica con el propósito de definir soluciones concretas y contribuir al desarrollo rural regional desde la perspectiva de los actores que actúan en la esfera local y comunal. Es precisamente por ello que la cuestión local y comunal debe abordarse apropiadamente como una dimensión específica del desarrollo rural regional.En este ámbito puede incidirse para que sean los propios agentes a nivel local los que tengan un papel más protagónico en la transformación y mejoramiento efectivo de la calidad de vida rural. Por otra parte, los distintos agentes sociales e instituciones de diversas localidades se interrelacionan conformando una esfera socio-espacial más amplia: la región.
Se requiere no sólo considerar la políticas y estrategias globales o sectoriales, sino también partir de la realidad de las comunidades, de su propia dinámica y cultura, de los procesos complejos que se gestan en las localidades y procurar la concertación de acciones comunes para beneficio de la colectividad. Es precisamente en esta dimensión donde la acción popular y las instituciones públicas y privadas responden a sus demandas y aspiraciones. Es también aquí donde el conocimiento científico y popular deben y pueden articularse para buscar respuestas y opciones viables.
Por lo anterior, esta concepción del desarrollo rural combina diversas categorías de análisis. Se toma en cuenta las políticas que se han acostumbrado a agrupar en sectores, como el agropecuario, salud, educación, vivienda, recursos naturales, pero se interrelacionan por medio de la categoría de formación socio-espacial y ambiental de región.Lo regional constituye a su vez el contexto del ámbito local-comunal con que se relaciona dialécticamente.Para incidir en los efectos y oportunidades que ese proceso tiene en los espacios rural-regionales, interesaresaltar el ser humano como sujeto individual y colectivo, como centro de las acciones y soluciones, incluyendo el acceso, el manejo y la conservación de los recursos naturales.
Para impulsar el desarrollo rural se plantea como estrategia elabordaje de los problemas y limitaciones del sub-desarrollo paraguayo y la exclusión en losespacios agrarios, de la posibilidadque los sujetos asuman una participación más activa y decisiva en la construcción y gestión de su futuro, fortaleciendo sus acciones desde el nivel comunal y regional, ubicando apropiadamente los contextos nacional y global.
Debe darse especial atención al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas y unidadesde producción familiar, a las acciones locales y comunales de aquellos sectores y grupos que tienen menos acceso a los recursos.Interesa incluir estrategias que valoren oportunamente el papel del las mujeres y los jóvenes desde el enfoque de género.
En el espacio rural paraguayo la agricultura familiar corresponde al núcleo cultural, organizativo y productivo más importante y numeroso del país, de allí la necesidad de establecer un perfil de esta forma de producción.
Esta agricultura se basa en el uso intensivo de la fuerza de trabajo familiar y en tecnología propia. Se sustenta en la diversificación agrícola y su asociación con animales domésticos. Por su naturaleza participativa y de inclusión social no sólo origina vías más equitativas y distributivas, tanto de los productos de autoconsumo como de renta, sino que en su seno se recrean valores que moldean el espíritu y el patrimonio cultural del Paraguay.
La agricultura familiar no sólo demuestra tener en ocasiones altos índices en la productividad del trabajo, sino que también revela sostener más personas por hectárea que la agricultura y ganadería patronales. Por otra parte, dado su alto margen de flexibilidad productiva y organizativa suele adaptarse a los cambios macroeconómicos, ya sea asumiendo trayectorias de especialización hacia el mercado o bien adoptando estrategias de autonconsumo para afrontar riesgos. En este sentido, sus objetivos y sus racionalidades guardan una lógica de producción y reproducción con nexos indisolubles entre sí.
Los productos de la agricultura familiar refuerzan y consolidan la seguridad alimentaria del país. Esta última la entendemos como el acceso físico y económico a alimentos sanos y nutritivos suficientes para todos los miembros de la familia sin riesgo injustificado de que éstos se vean privados del mismo. Por lo anterior, se puede constatar que la calidad de vida de los productores familiares consolidados suele ser superior a la de los trabajadores asalariados del campo y de la ciudad. Al respecto, el síndrome de la pobreza se evidencia cuando hay una insuficiente producción y distribución de alimentos, que en un contexto de ajustes estructurales, de globalización y apertura económica, como la que vive el Paraguay, podría fragilizar aún más la seguridad alimentaria.
Si bien es cierto que la agricultura familiar es importante también por cuanto transfiere excedentes a otros sectores económicos y potencia el desarrollo regional al arraigo de la población rural, también adolece de penurias: cantidad y calidad de tierras, financiamiento caro y escaso, infraestructura precaria, tecnología inadecuada, altos precios de los insumos agrícolas, deterioro del medio, formas de tenencia inseguras, poca oferta de trabajo, organización deficiente, falta de capacitación y asistencia técnica, migración y minifundización de la propiedad familiar, bajos precios y mercados agrícolas inseguros y distorsionados. Este panorama le confiere a la agricultura familiar, no obstante su importancia, un futuro poco promisorio si no se generan alternativas que viabilicen en el mediano y largo plazo la consolidación de los sistemas productivos más frágiles.
Un proceso de transformación agraria requiere, en el caso del Paraguay, una visión integral del desarrollo, especialmente de los mercados de trabajo y de tierras. Estos dos mercados van a apoyar la consolidación de las unidades familiares campesinas y la transformación de los latifundios improductivos.
La demanda social solicita al gobierno políticas integradas y articuladas en los temas tierra (redistribución y seguridad jurídica), financiamento adecuado, construcción de una infraestructura que beneficie la mayoría y la utilización efectiva de instrumentos de presión fiscal. La acción conjunta de esas políticas conllevarán a la creación de nuevas unidades de produción familiar y a la consolidación de las que se encuentran en procesos de transición. Por otro lado, la acción directa y la presión fiscal promoverán la modernización de las explotaciones de caracter extensivo y poco productivas, generando y consolidando el sector de medianas empresas agropecuarias de alta productividad.
La importancia estratégica de los mercados de trabajo y de tierras es reconocida. Las asimetrías y el bajo desarrollo de los mismos exigen políticas públicas positivas para fomentarlos o crearlos, como el caso del Paraguay.
Del análisis que se realizó se desprenden tres tipos de agricultura familiar:
Agricultura familiar periférica: Constituída por agricultores con poca tierra que combinan su actividad agrícola con la venta extrapredial de su fuerza de trabajo.Es la capa más pobre que tuvo acceso a la tierra y sus ingresos están estrechamente vinculados al dinamismo del mercado de trabajo de la región.
Agricultura familiar de transición: Este grupo posee tierra en la que practica una agricultura en pequeña escala. Carecen de crédito y tecnologías más productivas, lo que les imposibilita mejorar sus ingresos.
Agricultura familiar consolidada: Poseen tierras suficientes para desarrollar sistemas de producción diversificados (agricultura/ganadería). Al tener acceso a recursos de capital utilizan tecnologías que se traducen en mayores ingresos y mejores niveles de consumo.
El análisis del sector deja un diagnóstico poco alentador: casi un 40% de las fincas tienen menos de 5 hectáreas, una cantidad claramente insuficiente para una familia promedio de 7 miembros como se observa en el campo. De estas fincas de menos de 5 has., el 53% tienen una tenencia precaria del suelo que habitan (no han terminado de pagar su tierra, o son ocupantes, o la usan bajo diversas formas de aparcerías y medierías). Son algo más de 45 mil las unidades familiares que están al borde mismo de la descampesinización (unas 315 mil personas), ya que no tienen seguridad jurídica sobre la tierra que ocupan, no tienen instrumentos de labranza como no sean el machete y la azada, y no tienen capacidad de contratar mano de obra. Puede estimarse que son alrededor de 120.000 las unidades familiares campesinas que se encuentran en esta condición de agricultura familiar periférica, o sea, están excluídas del acceso a los recursos productivos necesarios para atender las necesidades básicas del núcleo familiar. De éstas, 45.000 no tienen condiciones reales de reproducirse como fincas productivas en el corto plazo, y probablemente antes de 5 años habrán migrado a las ciudades y sus hijos habrán engrosado los actuales aproximados 70.000 jefes de familia sin tierra alguna para cultivar. Las restantes 75.000 unidades que componen este segmento periférico de la agricultura familiar, están compuestas por fincas que no tienen instrumentos de labranza suficientes y que tienen limitadas sus posibilidades de cultivo a la capacidad de trabajo de la mano de obra familiar, aún cuando hayan tenido la posibilidad de asegurar jurídicamente la tenencia del lote. La integración de estas unidades familiares a un proceso que conduzca a la fase transicional debiera ser una meta prioritaria en un plan estratégico de desarrollo rural para el Paraguay.
El segmento que puede considerarse en transición productiva de la agricultura familiar campesina está compuesto por unas 140.000 unidades, dentro del cual un sub-grupo de aproximadamente entre 40 y 60 mil familias tiene las condiciones dadas para degradarse productivamente y pasar al segmento periférico, ya que tienen una tenencia precaria del suelo que explotan, no cuentan con los mínimos instrumentos de labranza ni contratan mano de obra, de lo que se deduce sus limitaciones para mejorar los niveles de productividad o expandir el área de siembra. Probablemente este sub-grupo pertenece a las unidades familiares que tienen entre 5 y 10 hectáreas. Paralelamente a éstos existe un subgrupo, aproximadamente de entre 15 y 20 mil familias, cuya seguridad sobre la tierra, la disponibilidad de herramientas y maquinarias más adecuadas y la contratación temporal y hasta permanente de mano de obra extrapredial, hace suponer que con apoyos diferenciados y adecuados podrían adquirir un nivel de capitalización que las ubicaría -sin mucho esfuerzo económico- en el segmento de la agricultura familiar consolidada. El resto del segmento, está constituído por un subgrupo de aproximadamente 70 mil unidades familiares que se encuentran en una situación intermedia con respecto a los anteriores dos subgrupos: tienen seguridad sobre la tierra, pero no siempre el instrumental productivo adecuado ni la posibilidad de ampliar la capacidad de trabajo familiar. Un plan nacional de desarrollo rural debiera enfocar, también con prioridad, la atención económica, productiva y social a este segmento importante e intermedio de la agricultura familiar paraguaya.
En el segmento que podría definirse como consolidado de la agricultura familiar, compuesto por aproximadamente por unas 45 unidades familiares, pueden apreciarse muy claramente dos subgruposrelativamente bien diferenciados. Por un lado, uno claramente capitalizado; con tenencia segura, implementos y herramientas de tracción mecánica y con mano de obra contratada en forma permanente, compuesto por unas 6 mil unidades familiares (probablemente agricultores farmers de los departamentos de Itapúa, Alto Paraná, Kanindeyú y Caaguazú principalmente), y por otro un sub-grupo, también con un número aproximadamente igual de unidades familiares, que no tienen la seguridad sobre su tierra, que ni contratan personal externo y que tampoco cuentan con implementos e instrumentos adecuados. Quizás muchas de estas fincas sean reservas de tierra de comerciantes de ciudades, o predios de vacaciones, o tierra por algún motivo subutilizadas. El resto, constituído por cerca de 30 mil unidades familiares tienen herramientas adecuadas (aunque no necesariamente modernas), contratan mano de obra de acuerdo a sus necesidades, principalmente en forma temporal y gozan de seguridad jurídica sobre la tierra que ocupan. Las unidades que componen este segmento de la agricultura familiar paraguaya pueden, en su mayoría, financiar los servicios básicos que necesitan para elevar su productividad, expandir su área y diversidad productiva y mejorar una inserción, de por sí ya existente al mercado.
El hecho que debe puntualizarse se relaciona con el fenómeno consistente en la gran dinámica a la que estuvo sometida el conjunto de la estructura agraria durante las dos últimas décadas pasadas. Todos los estratos productivos agropecuarios enfrentaron transformaciones y cambios, algunos de forma más directa y rápida que otros, dependiendo de cómo fueron impactados por la modernización capitalista del agro y porlos efectos de las políticas públicas.
Todas estas transformaciones vendrían a generar el reacomodo de algunos estratos productivos (como estaría sucediendo con ciertas categorías de las unidades productivas campesinas), la tendencia a la desintegración (como estaría aconteciendo no sólo con un número creciente de las explotaciones campesinas, sino también con sectores de pequeñas empresas familiares -"farmer"-), o bien la recomposición de la mediana y gran explotación agropecuaria. Este último fenómeno implica unacreciente reestructuración de la gran propiedad.
El mismo, por una parte, no se tradujo en la pérdida de la capacidad de concentración de la tierra por parte de esta última,cabe anotar que en 1991 las fincas mayores de 1000 has. alcanzaban únicamente a un 1% del total de las unidades agropecuarias, mientras que habrían estado cubriendo alrededor de un 82% de toda la superficie censada, un claro incremento frente al porcentaje que abarcaban en 1981 (78%) |1|.
De hecho, el grado de concentración y de desigualdad de la tenencia de la tierra entre 1981 y 1991 se incrementó, como surge de los indicadores de concentración en explotaciones grandes, y de los Indices de Gini: |2| Esos indicadores evolucionaron regresivamente; mientras en 1981 era de 0,9218 en 1991 pasó a ser de 0,9344. Por su parte, el porcentaje de superficie en explotaciones de mas de 1000 hectáreas pasó del 78% en 1981 a 82% en 1991.
Esta evolución del índice de concentración refleja no sólo la expansión de las grandes propiedades, sino también la subdivisión y pulverización de los minifundios. Por otro lado, refleja también que las políticas de reparto de tierras para campesinos sin tierra, además de los problemas ya apuntados, no fueron capaces de invertir el proceso de concentración de tierras desencadenado por la colonización hacia el Este y, sobre todo, por las concesiones de grandes extensiones de tierra a pocos privilegiados en el pasado.A ese fenómeno se puede aún agregar que la modernización agrícola implica doblar el promedio de las asignaciones hechas a campesinos paraguayos (7has.), proceso que refuerza la concentración.
Según los datos definitivos del Censo Agropecuario de 1991, se confirman las proyecciones según las cuales los procesos de concentración de la tierra se produjeron en los estratos mas altos. Los inmuebles con más de 1000 hectáreas aumentaron en un 41,8%, y la superficie en un 89,3%. Los demás estratos perdieron participación relativa en el total de la superficie detentada. Ese fenómeno indica que las formas de explotación de tierras de carácter extensiva y los procesos especulativos de tierras, superan todos los procesos de transformación productiva en el campo paraguayo, como ya se ha señalado.
Sin excepción, todos los estratos inferiores a 1000 hectáreas perdieron participación relativa en la torta. Mientras el estrato de más de 1000 hectáreas en 1981 concentraba 66,1% del total de las tierras del país. En 1991 sólo 1% de los propietarios pasó a controlar el 77,1% de la superficie total.
La discusión apropiada es la que identifica ese fenómeno ylo relaciona con un proceso de crecimiento demográfico, migraciones y pobreza. Es cierto, y la experiencia internacional lo demuestra, que la alta concentración de tierras ( y alta desigualdad) están asociadas a altos índices de pobreza. Estudios en regiones muy pobres (norte de África) probaron que las políticas de redistribución de tierras ayudaron a cambiar los críticos indicadores de pobreza entre los años 50 y 80.
Por otro lado, hay evidencias de que el acceso a la tierra de forma mas equitativa genera procesos de desarrollo económico y social sostenibles e influencia los indicadores que componen el índice de desarrollo humano hoy día utilizados para medir el grado de desarrollo relativo de los países.
Los sistemas de distribucción de la tierra conforman las estructuras productivas que califican lo que se podría llamar normalidades o asimetrías, características de los sistemas "unimodales" o "bimodales".
La estructura de distribución de la tierra condiciona profundamente el proceso de desarrollo económico y la distribución de ingresos en toda la economía. La experiencia internacional así lo demuestra.
El Japón y Taiwan tienen sistemas similares con la tierra bien distribuída, característica de un sistema "unimodal" basado en la agricultura a pequeña escala. Los otros países, Colombia, Brasil y Paraguay, presentan sistemas de naturaleza "bimodal" en cuanto a la distribución de las tierras y a las estructuras productivas. De un lado, miles de campesinos con muy poca tierra y de otro, pocos terratenientes concentrando en sus manos una proporción elevada de la superficie. Japón y Taiwan son sociedades con altos niveles de desarrollo económico y humano, los demás presentan grandes desequilibrios sociales y económicos.
Todos estos procesos -sobre los cuales hace falta una más acabada visión histórica- han delimitado productiva y socialmente el paisaje agrario paraguayo, en el cual la economía y sociedad campesina juegan un rol netamente subordinado y marginal en el aparato productivo agrario.En efecto, en el país es posible apreciar una gran heterogeneidad marcada de inicio por una importante dualidad; la agricultura tradicional campesina de un lado, y la mecanizada, empresarial o farmer de otro.Desde el punto de vista fundiario la dualidad se plantea entre una gran cantidad de fincas pequeñas (de 10 has. o menos) y pocas grandes propiedades que acaparan la gran mayoría de la tierra productiva del país.
Los escasos recursos de apoyo a la producción agropecuaria a nivel nacional son asimismo canalizados de manera desigual según se trate de uno u otro polo de esta estructura dual. El crédito, la asistencia técnica, la educación agropecuaria, los canales de comercialización y otros, están orientados por una visión rubrista y hacia los cultivos y rubros de explotación. De este modo, la brecha existente entre el sector tradicional y el que ha podido capitalizarse, así como el que existe entre el pequeño y el gran propietario continuará ampliándose, a menos que una dedicación gubernamental tienda, mediante políticas selectivas, al redireccionamiento de los flujos de asistencia técnica y financiera.
La estructura macroorganizativa que conforma el sector agropecuario en Paraguay no es adecuada para promover el desarrollo rural en una perspectiva de reducción de las diferencias sociales y de las demandas de los sectores más pobres de la población campesina. Si bien éste no es el único, es el principal factor. En efecto, el marco institucional inadecuado es el resultado del cautiverio en que éste se encuentra por parte de los sectores latifundistas, agroexportadores y financieros del país.
La reforma del aparato estatal actualmente en estudio, no considera la existencia de estratos sociales excluídos y que el mercado no va a solucionar. Basada fundamentalmente en el achicamiento del estado y en la desreglamentación, la reforma en discusión reproduce modelos aplicados en economías y sociedades ya estructuradas, radicalmente diferentes de la paraguaya, cuya institucionalidad está por ser construída.
Es cierto que visiones liberales dominan el discurso vigente. Por todo lado, es cierto aún que las experiencias recientes en Latinoamérica han demostrado la necesidad de políticas sociales mas consistentes y que deben ser conducidas por el Estado. La diferencia con las políticas de asistencia social del pasado, es la necesidad del protagonismo de la ciudadanía. En otros términos, la democratización y la transparencia son elementos esenciales en el diseño de las políticas y de la estructura gubernamentales necesarias.
La participación ciudadana, por otra parte, además de legitimar las políticas sociales,es compatible con la idea de un aparato estatal más pequeño y, sobretodo, más abierto a las demandas sociales genuinas.
La (re)construcción de instituciones públicas en el momento actual debe considerar los criterios que van a orientar las empresas del futuro. Eso significa pensar la comunicación como llave del proceso de (re)definición de la nueva institución, siempre mirando los procesos que estas instituciones deben atender en materia de servicio público.
Como ya se ha señalado en este documento, las prácticas del pasado son elementos de la historia de las organizaciones públicas paraguayas. El reparto de tierras y el prebendarismo no son socialmente aceptados en la actualidad. En términos prácticos eso sólo se puede combatir a través de mecanismos de participación en el planeamiento y en la gestión de las políticas públicas con contenido social. El marco institucional inadecuado está constituído principalmente por dos instituciones claves.
Por mucho tiempo el MAG ha planteado un trabajo de investigación y extensión destinado a pequeños y medianos agricultores.Sin embargo, en la práctica, ha encaminado sus esfuerzos hacia cultivos de renta de base tecnológica moderna y situados en los predios de los medianos y grandes agricultores, es decir, los que de antemano son viables económicamente.De esta manera, el vínculo del MAG con los sistemas de producción marginales ha sido escaso y tangencial por varias razones: por el énfasis sobre los cultivos de exportación que el Estado propicia, por el escaso presupuesto que se destina a la investigación y a la extensión agrícolas; por la formación tradicional de los agrónomos basada en una agricultura rubrista y productivista, esquema donde no calzan los complejos sistemas de producción de la UPF.
Asimismo, el Programa de Modernización Agropecuaria y Forestal (PROMODAF), que es el último intento neoliberal de reforma del sistema MAG, no considera tampoco que el MAG pueda enfrentar los desafíos de la integración de la agricultura paraguaya en mercados competitivos. En el diagnóstico institucional hecho por el referido Proyecto, afirman:
"La cuestión central es que actualmente el MAG no está preparado para enfrentar tal desafío. En su estructura y en su funcionamiento persisten antiguos problemas, entre los cuales pueden ser destacados los siguientes:
la formulación de las políticas agrarias es tan débil, que se la puede considerar casi inexistente en términos macroeconómicos. En realidad el MAG solamente se limita a la coordinación eventual de asuntos conyunturales. Tal hecho acurre, entre otras razones, por su reducida capacidad para diagnosticar, planificar y coordinar las acciones de desarrollo del sector agrario, debido a la ausencia de políticas de capacitación al personal humano, estructuras muy centralizadas, y otras;
la estructura prevista en la Ley N 81, del 22 de diciembre de 1992, que modificó la organización del MAG, a pesar de ser reciente, prácticamente reproduce su vieja estructura, la que técnica y administrativamente es insuficiente e inadecuada para enfrentar la realidad de los escenarios actuales del sector agrario. Ella mantiene los diversos problemas estructurales y funcionales de la anterior ( macrocefalia, escasa participación del sector privado, etc.);
un tercer aspecto resaltante en el funcionamiento del MAG se relaciona al estratégico factor recursos humanos, que presenta también problemas, con la fuerte concentración de personal en Asunción, la inexistencia de un Plan de Escalafón, así como de un programa de capacitación y entrenamiento. Asimismo, bajos niveles de especialización, de sueldos, motivación y desempeño de la mayoría del personal de los órganos y entidades del sistema MAG."
El MAG ha apoyado en forma privilegiada los rubros generadores de divisas, obviamente lejanos de la diversificada agricultura familiar que incursiona en la lógica del autoconsumo y en algunos pocos cultivos de renta para el mercado interno.
De acuerdo al Censo Agropecuario de 1991 únicamente el 11% de los agricultores censados, con menos de 20 has. manifestó haber sido sujeto de alguna asesoría técnica.Por el contrario, aquellos productores ubicados en la escala de 20 a 100 has. y de 100 a 1000 has. recibieron asistencia técnica en el orden de 22% y 40% respectivamente.
La organización tradicional del MAG en Departamento y Direcciones no articulados, producto de una visión reduccionista de la agricultura, fomenta acciones dispersas que no logran articular correctamente el trabajo unívoco de extensionistas e investigadores. De allí el pobre papel que suelen jugar los productos de la investigación logrados en las estaciones experimentales. En efecto, dichas investigaciones, en múltiples momentos, no responden a necesidades y demandas concretas de los agricultores. De igual manera, el divorcio entre los objetivos de los investigadores y extensionistas recrean un producto y una comunicación poco efectiva en el medio rural.
A estas falencias habría que añadir problemas de orden teórico-metodológico que subyacen en las herramientas tradicionales de la extensión e investigación agrícolas. En este sentido, la formación inadecuada de profesionales en el campo agrario propicia acciones puntuales de alto contenido tecnológico que excluyen en su acción la complejidad de la agricultura familiar. Esto es producto de una formación deficiente que se apega a criterios eminentemente productivistas, basados en paquetes tecnológicos modernizantes y guiados por políticas coyunturales. Su limitada formación socioeconómica y su acriticidad teórico-metodológica sobre los modelos de trabajo, crean en la práctica, una incomunicación con los sectores rurales desprotegidos, no obstante manejar el idioma guaraní como medio de comunicación y reconocimiento cultural.
La agricultura de estos pequeños productores suele ser considerada como símbolo de atraso, de allí que estos últimos no sean estimados como interlocutores que manejan sistemas agrosilvopastoriles complejos y que tienen un conocimiento acumulado que merece ser reconocido.
El Instituto de Bienestar Rural (IBR), fue creado en virtud de la ley 852, de marzo de 1963 |3|, con el propósito de "transformar la estructura agraria del país y la incorporación efectiva de la población campesina al desarrollo económico y social de la Nación, mediante soluciones legales que permitan eliminar progresivamente el latifundio y el minifundio, sustituyéndolos por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra. Estas soluciones propugnarán la equitativa distribución de la misma, una adecuada organización del crédito, de la producción y su comercialización, asistiendo íntegramente a los productores del campo para lograr una cierta estabilidad económica, como garantía de su libertad y dignidad y como fundamento del bienestar social" |4|.
La ley establece la estructura de organización básica del IBR, definiendo las funciones y atribuciones de sus principales órganos directivos: la Presidencia y el Consejo. En el mismo año se promulga la ley 854, que instituye el Estatuto Agrario y define el latifundio, el minifundio, los beneficiarios de la reforma agraria y diversos procedimientos para la afectación y distribución de la tierra.
En 1989, por decreto, la misión conferida al IBR es transferida al Consejo Nacional para el Desarrollo Rural (CONCODER) y luego al Consejo de Desarrollo Rural también por decreto. Según la evaluación corriente, estas dos experiencias fracasaron, principalmente porque: a) el Consejo substituyó la coordinación por la ejecución directa de intervenciones, y b) el Consejo no buscó la coordinación en planes integrados que articularan funcionalmente las acciones de los agentes sectoriales, sino que trató, infructuosamente, de imprimir unidad y convergencia a programas sectoriales independientes |5|.
Otra evaluación importante (juicio corriente al interior del IBR) es que el mismo nunca fue dotado de recursos suficientes como para abordar el mandato que le fuera legalmente asignado, limitándose su gestión a acciones de adjudicación y titulación de tierras incluyendo regularización de tenencia. Esta marcada desproporción entre fines y medios caracterizó el quehacer del IBR |6|.
Como se hizo en otros países de América Latina, el idealismo de la "reforma agraria integral" se reemplazó por Proyectos de apertura de nuevas fronteras en los años sesenta. La colonización se impuso como una "válvula de escape" a la presión social por la tierra en la frontera económica ya existente. La infraestructura vial se utilizó por otro lado para la ocupación de nuevas tierras. En Paraguay pasó lo mismo. La apertura de una ruta al este, en dirección al Brasil, abrió la frontera y creó las condiciones ideales para ambos países. Tierras de muy buena calidad podrían garantizar el surgimiento de una agricultura moderna, de alta productividad, a ejemplo del vecino país cuando en los años 50 colonizó el Estado del Paraná. El gobierno tenía gran interés en ocupar la frontera este, redistribuyendo la población, aún concentrada en los Departamentos: Central; Cordillera; Paraguarí y Guairá. La presión sobre la tierra (y suelos agotados) creaba las condiciones para generar un "ciclo vicioso de la pobreza".
La legislación agraria, a su vez, había reincorporado como tierras fiscales, la mayor parte de las tierras ubicadas en los Departamentos del extremo oriental, con suelosde tipo II, de alta fertilidad natural y buenas condiciones para explotaciones agrícolas intensivas. El vecino país pasó a "exportar" la tecnología para la mecanización intensiva, especialmente el cultivo de soja, trigo y maíz. Junto al "paquete tecnológico" exportó la presión social que tenía en la región sur, enviando al Paraguay 100 mil familias de campesinos (minifundistas inviables en el país porque la adopción del "paquete tecnológico sojero" resultó en el cambio del tamaño mínimo - 20 hectáreas- para hacer viable una explotación). Así, aquellos con fincas más pequeñas de 20 hectáreas, estaban fuera del mercado y podrían venderlas, a un promedio de 2000 dolares la ha., y con este capital compraban los derechos de campesinos paraguayos. Con condiciones de financiar la inversión inicial yconocimiento del uso del "paquete", empezaron a instalarse por todas partes.
El cambio político de febrero de 1989, con las libertades públicas, libera las reivindicaciones sociales. El Gobierno promete tierra a los campesinos pero las tierras fiscales se habían agotado. La presión campesina desembocaba en frecuentes invasiones de propiedades privadas, especialmente aquéllas que no se encontraban explotadas. Los "asentamientos de hecho" se hacen por los campesinos mismos. El IBR se limita a regularizar la situación. Las prácticas del "tiempo de colonizaciones", especialmente los planes de cuadriculación bajo una asignación igual de tierras y sobre planos topográficos sin detalle, se reproducen. Los Asentamientos se convirtieron en focos de depredación. Los campesinos hallaron en la deforestación su único medio de subsistencia. La "lógica de la insostenibilidad" se cristaliza. Los campesinos paraguayos hacen "el servicio suyo" para los madereros, grilleros e intermediarios en negocios de tierras y siguen marginados.
La administración del IBR, surgida en marzo de 1994, asumió la necesidad de adecuar su mandato a las circunstancias y propició la elaboración de un Plan de Contingencia, con la participación de los líderes campesinos. En el marco de ese plan, se pretende asistir a cien asentamientos, con una población estimada de 23.500 familias, con una superficie total de 354.872 hectáreas. Dicho plan involucra distintas agencias que prestan servicios al sector rural especialmente infraestructura física y social, de los cuales los asentamientos están absolutamente carenciados. Además de eso, la acción de la actual administración del IBR pudo solucionar a través de diferentes mecanismos, la mayor parte de los conflictos que involucraban a campesinos sin tierra y propietarios. Calcúlase que de los 150 conflictos existentes al inicio de 1994, 90 ya están resueltos.
a. El modelo de desarrollo rural implementado en el país en los últimos decenios volvió cada vez más difícil la sostenibilidad de las fincas menores, esto es, la situación de los beneficiarios del Instituto. Con el cambio político de 1989, al liberarse las reivindicaciones sociales, la presión sobre el IBR creció. Los asentamientos creados después de 1989, primero por el CONCODER y luego por el CDR se convirtieron en pocos años en focos de depredación: la deforestación fué el único medio de subsistencia de los campesinos ahí asentados.
b. En este momento existe conciencia en los cuadros ténicos y directivos de que la reforma agraria es la única salida posible a la situación agraria que vive el país, la cual no sólo disminuiría el conflicto y los problemas de gobernabilidad sino que crearía nuevos empleos beneficiando a la economía en su conjunto. La recuperación de la dignidad de grandes grupos campesinos así como la adquisición de status político y ciudadanía, son otros beneficios inmediatos de una reforma agraria llevada a cabo participativamente.
c. Una reforma agraria en el Paraguay tendría efectos productivos y distributivos.Sin duda, sobre estos últimos hay más consenso: ella promueve y consolida cambios fundamentales en la distribución del ingreso, cambios que resisten a las modificaciones políticas. No obstante, debe tenerse en cuenta que la experiencia histórica muestra que no todas las reformas agrarias llegaron a generalizar la agricultura familiar o a tener impacto decisivo en la redistribución del ingreso. En el caso paraguayo, sin embargo, no parecen haber otras opciones que desarrollar la economía rural para transformar las ventajas comparativas en ventajas competitivas, para lo cual es necesario posibilitar el desarrollo de unidades familiares viables, creando o recuperando una masa importante de productores/consumidores, descentralizando y dinamizando la economía local, con incremento de modelos agroindustriales a pequeña y mediana escala para productos y materias primas con "nichos" de mercado identificados. En este sentido, el Paraguay tiene en estos momentos una oportunidad histórica decisiva. Escoger entre dos caminos para desarrollar su agricultura y su economía.
d. Es necesaria la elaboración de un Plan Estratégico de largo plazo para el desarrollo y la modernización del agro paraguayo que sea, integral (inclusión social de masas marginadas), gradual (principalmente para la eliminación del latifundio improductivo), que apoye a la agricultura de base familiar (pequeña y mediana empresa agrícola), con igualdad de género y amplia participación de los beneficiarios.
e. La adopción de un Plan Estratégico implica una nueva institucionalidad en base a concertaciones político-administrativas, capaz de generar y sostener la idea de descentralización en los procesos de planificación. Se recomienda que en el Plan Estratégico se contemplen principios básicos y la puesta en práctica de la descentralización efectiva de las instituciones involucradas.
f. El hecho que exista casi un 30% de unidades familiares que no disponen de seguridad jurídica sobre la tierra, es un llamado de atención acerca de la necesidad de mejorar, agilizar y encarar con prioridad ajustes jurídicos e institucionales que permitan la regularización de la tenencia. A estas casi 90 mil fincas hay que agregar otras aproximadamente 30 mil que están compuestas por más de una forma de tenencia, en su mayoría, predios menores, que se verían jurídica y productivamente beneficadas por una ley de usucapión actualizada e implementada con criterios administrativos ágiles.
g. De los datos analizados se desprende la gran importancia que tiene este estrato de la agricultura familiar para la generación de empleo rural: son aproximadamente 100 mil las fincas de menos de 100 hectáreas las que contratan mano de obra sobre bases temporales, y entre 20 y 25 mil las que ofrecen empleo permanentemente. La implementación de un plan de desarrollo de la agricultura familiar eficientemente encarado, permitiría aumentar notablemente la demanda de empleo rural a partir de la diversificación productiva, ampliación del área subutilizada del predio y la capitalización de los mismos a través de actividades de transformación.
1. Para esta estimación se supuso que en cada estrato de tamaño inferior a 1000 Has, el tamaño promedio en 1991 era similar al de 1981. La superficie del estrato más grande se obtuvo por diferencia. Dado que en 1981-91 hubo un proceso de subdivisión de minifundios, es probable que los tamaños promedio hayan disminuído en los estratos pequeños, de modo que la presente estimación probablemente subestima el aumento de la concentracion y de la desigualdad.
2. Este índice se basa en la curva de Lorenz, la cual indica qué porcentaje de las tierras corresponde a un determinado porcentaje de las explotaciones. El índice vale cero cuando todas las explotaciones son del mismo tamaño, y tiende a un valor máximo de 1 cuando todas las tierras tienden a estar concentradas en una sola unidad. En el caso del Paraguay, los valores superan el 90%, lo que significa un muy alto nivel de desigualdad en la distribución de la tierra.
3. El IBR sucede al Instituto de Reforma Agrária, creado en1951, en reemplazo del Dpto. de Tierras.
4. Los propósitos establecidos en la ley, son aquellos idénticos al concepto de "reforma agraria integral"de los años 60. Sin embargo, adopta un discurso que describe un mundo ideal, típico de regímes politicos prevalecientes en América Latina. Como en otros países de la región, surgieron impulsadas por la llamada "Carta de Punta del Este", por la cual, bajo las presiones de los Estados Unidos de América, los países latinoamericanos se compremetieron a impulsar en sus territorios la reforma agraria y promover el desarrollo rural.
5. Tales evaluaciones siempre omiten los orígenes mismos de estas intervenciones. El cambio político de 1989 provocó la adopción de influencias de países y organismos adeptos a las tesis del "Desarrollo Rural Integrado". Los Consejos tenían en esos tipos de Proyectos, efectivamente, la función decoordinación. El hecho de sus transformaciones en estructuras ejecutivas derivan de la busqueda de espacios de poder e influencia por encima de las estructuras corporativas tradicionales, que todavía basan sus acciones en los "habitus" no cambiados por la toma de poder.
6. Una vez mas se admite la posibilidad de que una institución, una vez que tenga los medios, va a cumplir integralmente con el mandato institucional. El hecho que el IBR fue "eficiente" en algunos momentos de la historia del Paraguay, hacendo solamente un reparto de tierra para campesinos pobres, mientras legitimaba grandes extensiones de tierras para para pocos proprietarios ( nacionales y estranjeros).