1. Introducción.
2. Los derechos políticos y la construcción de los derechos de ciudadanos.
3. Derechos políticos, permanencia, avances y retrocesos.
3a. La aprobación de la Ley 1/90
3b. Nueva Constitución.
3c. Ratificación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
3d. Huelgas generales.
3e. Crisis político militar del 22 al 25 de abril de 1996.
3f. Reforma judicial de 1995.
3g. Crisis en los partidos políticos.
3h. Registro Cívico Permanente.
3i. Alianza electoral de la oposición.
3.1 Las elecciones municipales de 1996.
4. Obstáculos y garantías para el ejercicio de la ciudadanía.
4.1 La autonomía.
4.2 El problema de la pobreza.
4.3 La prórroga de las elecciones municipales.
4.4 Instrumentos jurídicos.
4.4.1 El marco Constitucional.
4.4.2 El Código Electoral. Ley 834
4.4.3 Exclusión de las candidaturas independientes.
4.4.4 La cuota de participación femenina.
4.4.5 Subsidio electoral a partidos políticos.
4.4.6 Regulación de las campañas electorales.
4.4.7 Debate sobre el voto directo.
5. Funcionamiento de las instituciones.
6. Conclusiones y recomendaciones.
6.1 Ejercicio de la ciudadanía.
6.2 Lo social en las plataformas políticas.
6.3 Potenciamiento de iniciativas ciudadanas.
6.4 Producción de Conocimientos.
6.5 El papel de la Universidad.
6.6 Afianzar una cultura democrática.
6.7 A nivel legal.
6.8 Instituciones encargadas de velar por el respeto de los Derechos Humanos.
6.9 El Código Electoral.
Bibliografía.
1.- Introducción.
El presente capítulo consiste en un reporte sobre los derechos políticos en el Paraguay, su vigencia, avances y retrocesos.
Abarca los meses de octubre de 1995 hasta octubre de 1996, aunque conviene señalar que se incorpora una
referenciación general al período de transición constituido por el gobierno del general Andrés Rodríguez, con el objeto
de comparar los momentos políticos concretos del proceso que vive el país y visualizar la perspectiva que va tomando.
La primera parte es una aclaración de términos, asumiendo los derechos políticos como el elemento central en la
construcción y consolidación de la ciudadanía, como el derecho que tienen las personas a participar del poder político
y de las decisiones en las cuestiones de interés público. El ejercicio de los derechos políticos permite el disfrute,
perfeccionamiento y ampliación de los demás derechos; es por eso, que este informe no puede obviarlos y se refiere a
ellos en forma general, sin entrar en especificaciones que sí se encontrarán en los otros capítulos del presente documento.
Luego se presenta la situación de los derechos políticos, los obstáculos en el ejercicio de la ciudadanía y los instrumentos
jurídicos -en este punto se hace referencia únicamente a la normativa- que permiten la vigencia del derecho a gobernar
y decidir quién gobierna.
Finalmente, se plantean algunos aspectos a ser considerados como tareas pendientes hacia el ejercicio de una ciudadanía
activa, en busca del establecimiento y consolidación de una sociedad democrática.
2.- Los derechos políticos y la construcción de los derechos de
ciudadanía.
Desde la perspectiva teórica, Thomas Marshall en el año 1965 publicó un libro y en él un artículo, sentando las bases
de la ciudadanía sobre tres elementos:
- 1) el civil, que se refiere a los derechos necesarios para la libertad individual, personal, de palabra, pensamiento,
asociación, fe religiosa, el derecho a la propiedad y el derecho a la justicia, que no son exactamente nuestros derechos
civiles, ya que estos corresponden al derecho anglosajón;
- 2) el político, es el derecho a participar en el ejercicio del poder político, como miembro investido con autoridad
política o como elector de dicho cuerpo; y
- 3) el social, señalando el derecho al bienestar económico, a la seguridad, a participar plenamente en la herencia
social, o sea la cultura, garantizando una vida digna (Marshall:1965).
Este marco constituye el gran referente moderno del concepto de ciudadanía, fijando los derechos políticos en un tema
central cual es el derecho a gobernar y decidir quién gobierna, estableciendo la diferencia entre ser o no ciudadano/a.
Adquirir y ejercer los derechos políticos le confiere a una persona el carácter de ciudadano/a, aunque la ciudadanía es
más que eso, también abarcan los otros dos componentes que define Marshall.
Conviene aclarar que esto no significa restringir la ciudadanía al derecho que tienen las personas como meros electores
y electoras; hay un salto cualitativo muy grande entre este derecho y el ciudadano y la ciudadana que exige la igualdad
a través de la participación, de la creación de nuevos derechos, de nuevos espacios, de la posibilidad de nuevos sujetos
políticos, y el establecimiento de una ciudadanía activa.
Los Derechos Humanos tienen ciertas características muy importantes, pero precisamente lo universalizado son los
derechos que de alguna manera constituyen una consecuencia del ejercicio de los derechos políticos. Una cosa son los
derechos universales de las personas, que deben ser respetados en cualquier parte del mundo, pero una persona fuera de
su país no goza de los derechos políticos, es decir del derecho a gobernar y decidir quién gobierna; eso se da solamente
en el marco de los Estados Nacionales.
Uno puede tener el reconocimiento de los derechos civiles y verse cercenado en el ejercicio de sus derechos políticos;
eso es típico de los gobiernos dictatoriales, y siglos atrás de las monarquías. Entonces es aquí donde se relaciona la
ciudadanía y la construcción de la democracia. La participación directa en el ejercicio del poder político confirma la
soberanía popular como elemento esencial de la democracia. Refuerza además la importancia de sumar los derechos
políticos a los derechos sociales, ya que los derechos políticos favorecen la organización para el reclamo y la conquista
de los derechos sociales.
Los derechos políticos se refieren, como ya dijimos, al derecho de todas las personas a gobernar y decidir quién gobierna.
Pero haciendo referencia al desarrollo de la cultura política se identifican con las iniciativas concernientes a la
incorporación de políticas públicas que respondan a las necesidades de amplios sectores poblacionales, a la influencia
en la elaboración de programas de gobiernos centrales o locales, la ampliación de derechos, etc., teniendo como actores
principales, además de los partidos políticos, a movimientos ecologistas, de mujeres, indígenas, sindicatos,
organizaciones campesinas, jóvenes, estudiantes, iglesias y otros. Esto no es más que el ejercicio de una ciudadanía
activa.
3. Derechos políticos, permanencia, avances y retrocesos.
El gobierno transicional del general Rodríguez se caracterizó por avanzar hacia un proceso de liberalización, levantó
las leyes represivas 209 y 294 que prácticamente prohibían el accionar de los partidos de izquierda y marxistas,
ylimitaban seriamente las actividades de la oposición.
El ejercicio de las libertades públicas que se inicia a partir del golpe de febrero de 1989 permite la libertad de expresión,
de organización, de manifestación. Este contexto abre el camino a la creación de nuevos partidos políticos, a una
transformación gradual del funcionamiento de los partidos tradicionales, al aumento de la sindicalización, movilizaciones
y protestas sectoriales, a la presencia permanente de organizaciones campesinas en la capital buscando soluciones a sus
problemas de tierra, etc.
Varios hechos encierran los avances de los derechos políticos en este
quinquenio:
3a. La aprobación de la Ley 1/90 (el Código Electoral de la transición), es un ejemplo de reforma
jurídica importante que consagra figuras como las candidaturas independientes, la elección popular
de intendentes, el Tribunal Electoral, el voto directo y el sistema de representación proporcional.
Con este código se realizan las primeras elecciones municipales democráticas en el año 1991,
registrándose el triunfo de una candidatura independiente en la capital y del Partido Liberal
Radical Aunténtico en varios municipios del área metropolitana y del interior del país, revelando
un hecho importante: cómo una minoría puede convertirse en mayoría cuando las reglas de juego
son claras y existen mecanismos de control adecuados.
3b. En junio de 1992 se sanciona y promulga la nueva Constitución Nacional, estableciendo
reformas importantes como la división y autonomía de los poderes del Estado, la incorporación de
mecanismos de la democracia directa (referéndum, iniciativa popular), la objeción de conciencia,
el reconocimiento del Paraguay como país pluricultural y multiétnico y la reafirmación del respeto
a las libertades públicas; aunque con una disposición claramente discriminatoria, como es la
negación del voto a los/as paraguyos/as que residen en el exterior.
3c. El gobierno paraguayo ratifica el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1992),
y presenta un informe el 19 de mayo de 1994.
A mediados del año 1995, se instala el Tribunal Superior de Justicia Electoral y en el mismo año
fueron sancionadas las leyes que: a) reglamenta la Justicia electoral, b) dispone la renovación total
del Registro Cívico Permanente y c) la que suspende transitoriamente las afiliaciones a partidos
políticos de policías y militares en actividad, poniendo fin a la exigencia de afiliarse al Partido
Colorado como requisito excluyente para ingresar a las Fuerzas Armadas. Estas medidas pretenden
establecer una mayor transparencia, explicitar mecanismos de control y poner fin a los recurrentes
vicios electorales del pasado.
En abril de este año el Congreso Nacional aprueba las modificaciones al Código Electoral, a través
de la Ley 834, ajustándose de esta forma a las nuevas disposiciones constitucionales, y con estas
se incorporan los mecanismos de discriminación positiva (cuota) para la participación de la mujer
en instancias de decisión política.
3d. Si bien el reconocimiento y ejercicio de las libertades públicas constituye un avance, en el año
1996 se registraron dos huelgas generales y una jornada de protesta nacional con muchas
restricciones; en una de las protestas, la acción de la policía se caracterizó por prácticas similares a
las utilizadas en la dictadura: represión violenta, aplicación de vejámenes, torturas, privación
ilegítima de libertad, abuso de autoridad y el procesamiento de algunos huelguistas.
La lucha por la tierra en el campo es mucho más crítica; los puntos más conflictivos son las
ocupaciones. En ellas se registran permanentemente desalojos violentos, quemas de ranchos,
destrucción de cultivos, detenciones masivas de hombres, mujeres y niños, en algunos casos sin
orden judicial. Cabe mencionar de igual modo el asesinato de miembros de organizaciones
campesinas. Por lo demás, pareciera que la única política gubernamental al problema agrario es la
represión policial y el constante amedrentamiento a los dirigentes campesinos (ver capítulos
referidos a "Derecho a la vida" y "Organizaciones campesinas").
3e. La crisis político-militar del 22 al 25 de abril de 1996, independientemente de las causas que
la motivaron tuvo una resolución importante, con el pase a retiro del entonces Comandante del
Ejército, Gral. Lino Oviedo. Con ello se inicia un proceso de despartidización e institucionalización
de las Fuerzas Armadas, permitiendo realizar esfuerzos por reencauzar su rol dentro del Estado;
también puede que sea el principio del fin de la ingerencia militar en el poder político, ya sea por
la fuerza, ya sea por la emergencia de nuevos caudillos militares.
Lino Oviedo fue la expresión más clara de la intervención militar en la política, violando la
Constitución y utilizando los recursos estatales, desde el golpe de 1989 hasta la crisis de abril de
este año. Actualmente, este militar está procesado ante la justicia ordinaria por el delito de
rebelión.
3f. El año 1995 fue el inicio de la reforma judicial, se conforma la Corte Suprema de Justicia, el
Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE).
En el Paraguay no existe memoria de un Poder Judicial autónomo; la Justicia no formó parte del
pacto de la transición. En este aspecto, dificultad se logra constituir con mucha la Corte Suprema de
Justicia, producto de un acuerdo político entre el Poder Ejecutivo y los partidos con representación
parlamentaria.
Algo auspicioso, sin lugar a dudas, es contar con un marco constitucional que garantice los derechos
humanos, y se proceda a la renovación del organismo judicial; sin embargo, en la práctica,
constatamos niveles de impunidad muy elevadas y corrupción generalizada, como casos de
utilización de recursos del Estado para la realización de campañas políticas y otros. Se da una
contradicción entre los esfuerzos por hacer más creíble la administración de la justicia, y la
impunidad que aún impera en el país.
3g. Los partidos políticos tienen serias dificultades de democracia interna, sus dirigencias -sobre
todo de los partidos tradicionales- están constituídos por grupos económicos emparentados unos
con otros con fuerte hegemonía interna, no promueven la participación efectiva de sus adherentes
y simpatizantes en la vida política interna de los partidos y menos aún movilizan para intervenir
directamente e incidir en las cuestiones de interés público.
Es visible un proceso de estabilización institucional del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA)
-primera fuerza de oposición- quizás por tener una dirigencia muy fuerte cuyo poder no se ve
peligrar.
Al interior de la Asociación Nacional Republicana (ANR/Partido Colorado) -en el poder desde
1947- se dan serios problemas en la vigencia de los derechos políticos, pertenecer a la corriente
oficialista tiene su recompensa y, por el contrario, asumir una postura disidente tiene sus costos;
un ejemplo claro es la salida de Enrique Riera Escudero del Vice-ministerio de la Juventud, luego
de las elecciones internas. Para un sector del oficialismo, la candidatura de Riera dividió el caudal
de votos que podría haber absorbido Sarubbi, del wasmosysmo, para alzarse con una victoria.
Los colorados lograron pactar, destrabar su crisis e instaurar legalmente sus autoridades luego de
unas elecciones internas que fueron suspendidas en cinco ocasiones, siendo electo presidente del
partido el Dr. Luis María Argaña, identificado con la línea stronista.
El Partido Encuentro Nacional (PEN) está dando los primeros pasos. La emergencia de nuevos
liderazgos y sectores internos con perfiles políticos más claros genera cierta tensión, pero al mismo
tiempo genera espacios de competitividad saludables. Pasó la etapa de la aceptación de los
liderazgos del inicio, del consenso, y llegaron sus elecciones internas, de cara a las municipales,
con un alto nivel de incidencias y demostrando los mismos vicios de las agrupaciones políticas
tradicionales.
Las partidos políticos más pequeños como el Revolucionario Febrerista (PRF) y la Democracia
Cristiana (PDC), desde hace un tiempo, no logran desarrollar elecciones internas competitivas que
dinamicen su funcionamiento.
Los partidos de izquierda siguen atomizados, divididos, con dificultades para constituirse en un
referente político de los sectores populares.
3h. Un gran avance constituye la conformación del nuevo Registro Cívico Permanente, con un total
de 1.817.269 personas inscriptas, posibilitando la normalización del proceso electoral. Sin embargo
esta meta fue producto de un acuerdo político, cuando en realidad en el país exiten 2.600.000
personas en edad de votar, es decir, que por lo menos 800.000 personas fueron privadas de su
derecho a elegir en las elecciones municipales pasadas.
Sería interesante realizar un estudio sobre el perfil de la ciudadanía inscripta. De todas maneras se
puede aventurar una respuesta de sentido común: la inscripción estuvo relacionada con el subsidio
y las campañas que por la inscripción hicieron los partidos políticos; la franja de ciudadanía inscripta
es la más cercana y vinculada a los partidos con representación parlamentaria fundamentalmente,
y dentro de ellos, los dos partidos tradicionales. Por supuesto, se sumaron a las campañas de difusión
redes de Organizaciones No Gubernamentales: Decidamos, Iniciativa, la Gobernación del
Departamento Central, la Municipalidad de Asunción, la Secretaría de la Mujer (de otros gobiernos
locales, organizaciones e instituciones no poseemos datos). Pero quienes realmente movilizaron a
la gente fueron los partidos políticos.
En general, el sistema político paraguayo tiende a convertirse en una suerte de partidocracia, en
donde las negociaciones se realizan teniendo como ejes a los partidos políticos, en muchos casos,
dejándose a eventuales negociaciones aspectos tan fundamentales como los nuevos padrones
nacionales de los cuales depende el cronograma electoral.
3i. La alianza electoral opositora pudo concretarse luego de las predicciones más pesimistas. El
objetivo: mantener la administración comunal en manos de la oposición en la Capital y arrebatarle
a la ANR décadas de hegemonía en algunas comunas del interior del país. Las negociaciones para
llegar a los acuerdos tuvieron matices dispares y actores diferentes.
Se constituyeron alianzas electorales en 23 municipios, unos encabezados por el PLRA, otros por
el PEN, y en una sola localidad por el PRF. Las más importantes se conformaron en Villarrica
(PLRA, PEN, PRF), Caazapá (PLRA, PEN), Encarnación (PLRA, PEN), San Ignacio (PLRA, PEN),
Ciudad del Este (PLRA, PEN), Presidente Franco (PLRA, PEN, PRF).
En Asunción, la alianza entre el PLRA y el PEN estuvo encabezada por el liberal Martín Burt. Esta
decisión fue adoptada luego de que Burt obtuviera el mayor porcentaje de la intención de votos en
las dos encuestas hechas a solicitud del equipo técnico conformado por ambos partidos y
fiscalizadas por un equipo contralor.
Las encuestas se realizaron con rigurosidad científica, el control necesario y guardando la
confidencialidad, de tal forma que la persona encuestada y la ciudadanía asuncena estuvieran
seguras de los resultados. La utilización de este instrumental para definir candidatos a cualquiera
de los cargos electivos es algo inédito en el mundo. Pero conviene señalar que la democracia tiene
sus propios mecanismos de participación y decisión política que sería muy importante no
confundirlos, sobre todo cuando se trata de optar por un candidato y un programa municipal con
la suficiente legitimidad que lo amerita.
El método de las encuestas para nominar al candidato a intendente por la alianza fue rechazado
por el PRF y el Movimiento Ciudadano por Asunción (Independiente), las otras candidaturas que
inicialmente participaban de las negociaciones, ya que estos eran partidarios de una consulta
popular y el establecimiento de un programa de gobierno consensuado.
Por ello, antes de asumir el compromiso de la alianza, las muchas trabas que debieron sortearse
demuestran los fuertes intereses sectarios, las desconfianzas y la soberbia que aún están presentes
en la forma de hacer política de las dirigencias.
3.1 Las elecciones municipales de 1996.
Las elecciones municipales realizadas el 17 de noviembre pasado constituyen un hecho realmente histórico, son las
primeras elecciones con todos los requisitos democráticos. Se cuentan con los padrones más limpios de toda la historia
del país y una Justicia Electoral imparcial. Se alcanzó una participación del 80% a nivel nacional y del 91% en Asunción,
porcentaje muy significativo y que representa uno de los más elevados, no sólo en Paraguay, sino en el continente.
Este alto nivel de participación guarda relación con el proceso de inscripción en el nuevo Registro Cívico Permanente
que estuvo acompañado de intensas campañas de educación, de información y cedulación por parte del organismo
electoral, como de organizaciones no gubernamentales, gobiernos locales, y la movilización de los partidos políticos.
Las campañas centraron sus mensajes en la importancia de contar con unos padrones limpios, que el mismo posibilita
elecciones transparentes, y el respeto a la opción ciudadana.
La ciudadanía participó como nunca antes, y también como nunca el trabajo de la Justicia Electoral fue elogiado. En este
sentido, hay que mencionar el servicio que prestaron los "Jóvenes por la Democracia", una iniciativa de la Justicia
Electoral y el Vice-Ministerio de la Juventud. Con esto, de alguna manera, se evitó el voto inducido que está disfrazado
en las facilidades brindadas al "correligionario" con la información de dónde le corresponde votar.
Otro hecho que redujo las incidencias, fue la conformación de las autoridades de mesa con personas del mismo distrito
electoral.
La preocupación está en el doble carácter del voto, que es obligación y derecho. La obligatoriedad exige también a las
autoridades prever mecanismos que faciliten su cumplimiento; muchas personas no recibieron su constancia de votación,
por lo tanto están expuestas a ser sancionadas. Tampoco está reglamentado la multa para aquellas personas que no se
presentaron a votar.
Hay que redoblar los esfuerzos en la capacitación de la ciudadanía, del elector, en cuanto a las funciones que cumplen
las autoridades de mesa y de la corrección en los procedimientos.
4.- Obstáculos y garantías para el ejercicio de la ciudadanía.
4.1.- La autonomía.
Exiten sectores que tienen escasas condiciones para el ejercicio del poder político, tal como está estructurado
actualmente. Se constata una práctica clientelar, prebendaria, autoritaria. La población no tiene condiciones de vida que
favorezcan el desarrollo de una persona autónoma, crítica, plenamente libre para poder decidir. Se estimula, desde
diferentes niveles y prácticas proselitistas, una actitud o mentalidad complaciente, sumisa, conformista, consumista, en
lo económico y en lo político. Es cierto que ya no se utiliza la represión directa, pero todavía funciona muy bien la
adhesión política a cambio de un puesto de trabajo o de la satisfacción de necesidades inmediatas: atención médica y
medicamentos, estudio, alimentos, vivienda, etc. Esta situación hace que fácilmente se compren y vendan votos o cédulas
de identidad (el único documento habilitado para votar), sumado a esto la tradición familiar de pertenecer a tal o cual
partido, que las mujeres tengan que votar por la preferencia del marido o la familia, y otras razones de tipo cultural.
4.2. El problema de la pobreza.
De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1994, el Paraguay es uno de los países más
injustos en lo social. Según una investigación publicada en Noticias El Diario en diciembre de 1995, algunos datos
corroboran esta situación:
- Según el consorcio Studnitz, sólo el 33% de la población tiene agua potable.
- El 68,95% de la población tiene al menos una Necesidad Básica Insatisfecha (NBI). Esta proporción se eleva a 72%
en áreas rurales.
- 351 propietarios, el 0,1% de los propietarios, controlan 9,7 millones de hectáreas, el 41% de las tierras disponibles.
Esta realidad obstaculiza el ejercicio de la ciudadanía ya que esa franja poblacional carece de lo más básico, de
información suficiente y veraz para la toma de decisiones, poseen bajo nivel de escolaridad, o no tienen cédula de
identidad; por lo que la participación en el proceso electoral es entendida como el privilegio de ciertas personas.
La democracia se construye sobre la base de una amplia participación del pueblo y la satisfacción de sus necesidades
económicas, sociales y culturales. Debemos extender el ejercicio de los derechos políticos, de la democracia política,
hacia los otros derechos, hacia el efectivo ejercicio de la ciudadanía.
4.3.- La prórroga de las elecciones municipales.