Por Soledad Villagra de Biederman.
2. Los tratados de Derechos Humanos ratificados por el Paraguay.
3. Obligación del Paraguay al ratificar los tratados de derechos humanos.
Los tratados están entonces, por encima de los códigos y leyes aprobados por el Congreso. Los términos utilizados: tratados, convenios y acuerdos, permiten inferir que no sólo son los tratados los que están por encima de las leyes nacionales, sino también otros instrumentos internacionales.
En virtud de este orden, se dan entre otras las siguientes consecuencias: en virtud del principio de unidad, a través del cual se asegura la compatibilidad vertical y horizontal de las normas dentro del ordenamiento, las normas inferiores a los tratados deberán adecuarse a ellos. Estas deben ser instrumentos o medios adecuados para cumplir con los fines establecidos por las normas superiores. Su ubicación por encima de las leyes nacionales implica también que cuando un tratado, aprobado por ley, contradice una ley nacional anterior, la deroga, incluso si no lo prevé expresamente. Cuando es una nueva ley la que contradice un tratado anterior, el Estado está infringiendo el derecho internacional. Los tribunales de este Estado deben subsanar el asunto aplicando el tratado por encima de la nueva ley.
Por otra parte, la Constitución de 1992 equiparó a su propia jerarquía, en cuanto a estabilidad se refiere, en el artículo 142, a los tratados relativos a derechos humanos, ya que éstos "no podrán ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de la Constitución". |1|
Hay que analizar en este punto detenidamente el artículo 45, que establece que "la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución no debe entenderse como negación de otros, que siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ella". Este permite colegir que los derechos inherentes a la persona humana que no se enumeran en la Constitución son igualmente objeto de protección y garantía por el Estado. Cuáles serían estos derechos aquí no enumerados? Los que estuvieran citados en los instrumentos de derechos humanos, no sólo en las convenciones internacionales, sino por ejemplo en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Agrega el artículo 45 que la falta de ley reglamentaria no podrá ser invocada para negar o menoscabar ningún derecho o garantía. Con lo cual los derechos inherentes a la persona humana son directamente exigibles. Tienen entonces los derechos humanos no establecidos expresamente en la Constitución, en el orden jurídico nacional, el rango de los derechos constitucionales. Esta conclusión es independiente de la posición que pueda adoptarse en relación con la jerarquía de los otros tratados frente a las leyes internas, porque el rango constitucional no nace de que tales derechos sean objeto de una convención internacional, sino de haber sido reconocidos como inherentes a la persona humana.
Nuestra Constitución agrega un elemento más a ser tomado en cuenta: un principio relativo a la conducción de la política exterior del Estado, que "la República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta a (...) la protección internacional de los derechos humanos". Esto no se puede considerar como una mera enunciación; representa una dirección de política, una decisión fundamental que debería determinar la actuación del Estado en sus relaciones internacionales. Refuerza esta pauta de relacionamiento internacional el artículo 145, que establece que el Paraguay admite un orden jurídico supranacional siempre y cuando, entre otras condiciones, se garantice la vigencia de los derechos humanos.
No cabe duda de que los tratados de derechos humanos son derecho positivo y por tanto, leyes internas, cuyo contenido es la mayoría de las veces ignorado en nuestra práctica jurídica.
La tendencia constitucional iberoamericana apunta hacia la jerarquización cada vez mayor de los tratados de derechos humanos. Sin duda la triste experiencia histórica de las recientes dictaduras empuja a este proceso. Dado lo que éstas significaron en cuanto a violaciones de derechos humanos, violaciones que muchas veces pretendieron fundarse en leyes internas -que en verdad no eran leyes, sino un mandato arbitrario carente de legitimidad-, la experiencia aconseja que se le de una verdadera "super-legalidad" a los tratados de derechos humanos, como elemento indispensable para asegurar la pervivencia y desarrollo de la democracia. |2|
Fueron ratificados, en el plano de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) como Ley N 5/92, su Protocolo facultativo -que permite denuncias individuales al Comité creado por el mismo- como Ley N 400/94 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) como Ley N 4/92.
En 1990 fueron ratificadas las dos Convenciones contra la Tortura: en el plano regional, La Convención Interamericana para prevenir y sancionar la Tortura (1985), como Ley N 56/90 y en el de la ONU, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984), como Ley N 69/90.
Otros instrumentos ratificados son la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas(1989), ratificada como Ley N 57/90, la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979), ratificada como Ley N 1215/86, y los siguientes Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, OIT |3| : N 87 sobre la libertad sindical y protección al derecho de sindicación (1948) ratificado en 1962, N 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva (1949), en 1966, N 105 sobre abolición del trabajo forzoso (1959), en 1968, N 107 sobre poblaciones indígenas y tribales, en 1969, N 122 sobre política de empleo (1964), en 1969, los cuatro Convenios de Ginebra sobre derecho internacional humanitario (1949) y sus dos protocolos adicionales (1977), ratificados como Ley N 28/90 y la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951).
Varios de estos instrumentos tienen un órgano operativo ante el cual los Estados están obligados a presentar informes sobre la situación de los derechos protegidos en la Convención respectiva, y además cuentan con la posibilidad de recibir denuncias individuales sobre violaciones del tratado respectivo luego de haberse agotado los recursos internos.
Significa que cuando una persona sujeta a la jurisdicción de un Estado sufre una lesión indebida y los medios o recursos internos de ese Estado sean insuficientes para hacer efectiva esa garantía, queda abierto el camino para invocar la protección internacional a través de los órganos internacionales. Lo subsidiario es el uso de los medios internacionales de protección, procedimientos a los que, en principio, sólo puede acudirse en defecto de los internos o después de haberlos agotado infructuosamente.
Los estados partes se comprometen en los tratados de derechos humanos a respetar los derechos y libertades reconocidos y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona humana, sin discriminaciones. Si el ejercicio de los derechos y libertades no estuviera ya garantizado, los Estados se deben comprometer a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivas tales derechos y libertades. |4|
Una clara violación a una norma internacional de derechos humanos es la falta de tipificación del delito de tortura, ya que es una medida legislativa que el Paraguay está obligado a adoptar desde 1989, año en que ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, y principalmente desde 1990, fecha en que promulgó como Ley N 69/90 y Ley N 56/90 las ratificaciones de las Convenciones contra la tortura de la ONU y de la OEA. Se crearon de esta manera expectativas en la comunidad internacional y entre los habitantes que no son cumplidas.
Los jueces, sin embargo podrían, supliendo esta falta -mediante el desarrollo jurisprudencial de estos tratados de derechos humanos-, aplicar un estándar más alto en la protección de las personas víctimas de tortura, imponiendo los agravantes correspondientes al delito de lesión corporal y calificando juntamente este delito con abuso de autoridad, privación ilegítima de libertad -del que a menudo se acompaña- y otros delitos que sí están tipificados |5| . Lo mismo en cuanto a la imprescriptibilidad de la tortura, norma consagrada en los tratados internacionales y en la Constitución y que algunos jueces desconocen. Ya ha habido jurisprudencia de la Corte Suprema declarando la imprescriptibilidad de la tortura durante la época de la dictadura por la imposibilidad de ejercer los recursos correspondientes para denunciarla, por lo que la protección de las víctimas de la dictadura y las actuales se halla garantizada en este sentido.
Esta obligación de adaptación implica el deber de organizar todo el aparato gubernamental, y en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Paraguay tiene una falencia en esta organización, dada la carencia de un Defensor del Pueblo, indispensable figura para canalizar denuncias y hacer efectivos estos derechos, función que cumplen hasta ahora las dos Comisiones de Derechos Humanos de la Cámara de Senadores y Diputados y cada vez en mayor medida, el Departamento de Derechos Humanos de la Fiscalía General, aunque con las limitaciones que sus facultades no jurisdiccionales les imponen. La Dirección de Derechos Humanos, dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo, aunque ideada para un fin similar, hasta ahora no ha tenido la función de ser la oficina del Poder Ejecutivo con contacto directo con víctimas de violaciones a los derechos humanos, como serían otras subsecretarías similares de otros países. Sería necesario que se la dote de funciones en este sentido, acompañadas de la necesaria capacidad de decisión para poder solucionar algunas violaciones, o al menos dar el impulso inicial para mediar en estas soluciones.
Implica además que los tribunales deben regirse por procedimientos que aseguren el debido proceso garantizado en múltiples convenciones y aplicar en sus decisiones los principios del derecho internacional de los derechos humanos.
La recepción constitucional del derecho internacional de los derechos humanos trae aparejada que las violaciones al mismo conlleven paralelamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de tal violación y la responsabilidad internacional del Estado. Esto adquiere particular importancia en el caso de tratados que crean mecanismos de supervisión y control. Todos estos procedimientos suelen exigir como requisito previo a su puesta en funcionamiento, el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna. De modo que, prácticamente en todos los casos de denuncias internacionales por violación a los derechos humanos, estará implicado algún tribunal nacional que ha fallado en la obligación de garantizar el efectivo goce de los derechos reconocidos |6| .
Los estados parte de las convenciones internacionales de derechos humanos pueden ser entonces responsables por acción u omisión; inmediata cuando sus órganos o agentes violan los derechos de la persona humana, o mediata cuando en presencia de atentados a los derechos y libertades de la persona humana por acción u omisión de particulares, faltan a la debida diligencia para prevenir la violación |7| .
La actuación de organismos de control tiene lugar cuando el propio Estado omite dar cumplimiento a su deber de garantía, es decir, no previene, investiga o sanciona las violaciones de derechos humanos que tienen lugar dentro de su propia jurisdicción. Es muy común en Paraguay que los jueces, cuando un proceso no avanza, culpen a los abogados de la causa, cuando en violaciones de derechos humanos esta obligación está en manos del juez y el fiscal.
También se compromete el Paraguay en sus instrumentos internacionales a dar un recurso efectivo a quienes han sido lesionados en sus derechos o libertades fundamentales, y a desarrollar las posibilidades de los recursos, así como a cumplir las decisiones en que se haya estimado procedente el recurso. Este remedio judicial debe ser idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos, y el Estado debe proveer lo necesario para remediar la situación. En el veto a la Ley N 838/96 de indemnización a las víctimas, y luego del rechazo parlamentario al veto, el posterior atacamiento de inconstitucionalidad por parte del Poder Ejecutivo, se incumple con este deber de remediar la violación de parte del Estado |8| .
Por último, es importante aclarar que es la protección internacional de los derechos humanos está concebida para proteger a las personas de los abusos del Estado, y no, como comunmente se malinterpreta, de otras personas particulares. La delincuencia común se puede combatir con el sistema penal, judicial y policial. Sólo cuando el mismo Estado, que debe proteger a la sociedad, es el que viola los derechos individuales, funciona el sistema internacional de los derechos humanos.
2. En este sentido, Argentina, Ecuador y Perú le dan a los tratados de derechos humanos rango constitucional; Argentina incluso adjunta los principales instrumentos internacionales a la Constitución para que no hubiera duda de que son normas constitucionales. Le dan protección constitucional Brasil, Portugal, España, Costa Rica. Tienen procedimientos similares de denuncia de tratados de derechos humanos a nuestra Constitución Argentina, España y Perú. Ha dejado de ser una excepción la circunstancia que a tratados de derechos humanos se les otorgue una determinada jerarquía, distinta y superior del resto de las normas de origen internacional en las constituciones. Esto indiscutiblemente forma parte del proceso de internacionalización del derecho internacional.
3. Por primera vez, Paraguay forma parte del Consejo de Administración de la OIT, con un representante de la CNT. Aunque se han ratificado varios de los Convenios de la OIT (la mayoría), esto no se traduce en su aplicación efectiva. Hay un gran déficit en la verificación del cumplimiento de leyes laborales.
4. Artículo 1.1 y 2 Convención Americana, Artículo 2 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
5. Esto se da podría hacer prácticamente en todos los tipos de derechos protegidos por la legislación internacional.
6. Ver capítulos de derecho a la vida y abusos y torturas de agentes públicos sobre los casos individuales que se llevan ante instancias internacionales contra Paraguay.
7. Ver casos actuales en las violaciones del derecho a la vida.
8. Ver derecho a la indemnización.