Conflicto Biobío
LOS PEHUENCHE, EL GRUPO BANCO MUNDIAL Y ENDESA S.A.: VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS EN LOS PROYECTOS DE LAS REPRESAS PANGUE Y RALCO EN EL RIO BIO-BIO, CHILE*
Informe del Comité de Derechos Humanos Asociación Americana de Antropología por Barbara Johnston, Senior Research Fellow,Center for Political Ecology, Santa Cruz, California y Terence Turner, Professor of Anthropology University of California
¿Qué había en el informe Downing?
Responsabilidad institucional, banco mundial y dd.hh
Resumen y acciones propuestas
[Cuando el Comité de Derechos Humanos se hace cargo de un caso específico de abusos a los derechos humanos, puede preparar un Documento de Informaciones, escrito por uno o más de sus miembros, o encargado a un colega erudito. El documento de informaciones es revisado, quizás editado, y es adoptado por el Comité como un todo, y luego, junto con acciones recomendadas, es transmitido al presidente de la Asociación Americana de Antropología. Un Documento de Informaciones no es una documento oficial de la Asociación, pero entrega información imprescindible que apoyan las recomendaciones de acción que el Comité recomienda al presidente de la Asociación].Este informe fue preparado por el Comité de Derechos Humanos de la AAA (Asociación Americana de Antropología), en respuesta a un reclamo realizado por un miembro de la Asociación, el Dr. Theodore Downing. Downing había trabajado como consultor para la Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation) -IFC- en una evaluación sobre la eficacia de la Fundación Pehuén, organización creada para contrarrestar los impactos socioeconómicos de un proyecto financiado por la IFC, la represa Pangue, la primera de un par de represas interrelacionadas en el río Bío-Bío, en el sur de Chile. Esta evaluación fue gatillada por reclamos sobre abusos perpetrados por la Fundación Pehuén en contra de los indígenas pehuenche. Downing detectó numerosos abusos graves, pero la IFC, junto con ENDESA, la empresa privada chilena que desarrolla el proyecto, enterraron su informe. Esto colocó al antropólogo en la posición profesionalmente insostenible de no poder revelar a los pehuenche información que afectaba directamente sus derechos, su bienestar social, y la amenaza creciente a su supervivencia cultural.
Según Downing, la IFC incurrió en la falta de no entregar su informe de 1996 a los pehuenche, de un modo culturalmente apropiado, tal como lo estipulaba su contrato original, lo que significó que a los pehuenche se les pidió firmar acuerdos de relocalización (intercambiando sus derechos de tierra ancestrales a la tierra por tierras en la alta montaña, a varias horas de distancia de sus hogares), sin comprender los efectos del desarrollo de la represa Pangue o los potenciales efectos del propuesto desarrollo de la represa Ralco. Más aún, ellos no fueron informados sobre como está estructurada la Fundación Pehuén, qué rol se supone que juega en canalizar ingresos a la comunidad pehuenche, o de su derecho constitucionalmente protegido de participar en la toma de decisiones sobre la construcción de una represa dentro de su territorio ancestral. Estas y otras acciones que han acompañado la construcción de la represa de Pangue violaron los derechos humanos y constitucionales de los pehuenche. El plan de comenzar inmediatamente la construcción de la segunda represa, Ralco, si es que no se realizan cambios, tendrá como resultado una violación dramáticamente mayor de los derechos humanos de los pehuenche.
El presente informe del Comité de Derechos Humanos presenta la evidencia que este Comité revisó y analizó que conducen a las doce recomendaciones de acción, enumeradas en la Parte IV de este informe. Proponemos que la Asociación Americana de Antropología, la Corporación Financiera Internacional, el Grupo Banco Mundial, ENDESA S.A., y otros, realicen estas doce acciones hacia los pehuenche, hacia el antropólogo consultor en este caso, y hacia todos los antropólogos. Estas acciones se refieren a los roles que la IFC, el Grupo Banco Mundial, ENDESA S.A., el gobierno chileno, bancos privados y otros tuvieron en este caso, las soluciones requeridas para restablecer los derechos de los pehuenche en el Bío-Bío, y los cambios requeridos para impedir que estos actores vuelvan a iniciar en el futuro proyectos de desarrollo que violen los derechos humanos de otras personas en otros lugares. [volver]
Parte I: La demanda de los Derechos HumanosEn 1997 un miembro de la Asociación Americana de Antropología presentó al Comité de Derechos Humanos de la Asociación (CfHR) una queja relacionada con supuestas violaciones a los derechos de los indígenas pehuenche, así como a sus derechos como investigador antropólogo y consultor. Los pehuenche fueron amenazados con reasentamiento forzoso, como resultado de la construcción de una represa hidroeléctrica en Pangue, y con una segunda represa en el cercano lugar de Ralco, ambas localizadas en su territorio ancestral del río Bío-Bío, en el sur de Chile. La queja denunciaba acciones realizadas por los financistas del proyecto, los encargados de su ejecución, y la fundación establecida para mitigar los impactos sociales del desarrollo de estas represas. Estos incluyen a la Corporación Financiera Internacional (IFC), miembro del Grupo Banco Mundial que contribuyó al financiamiento del proyecto de la represa Pangue |1| ; a ENDESA (Empresa Nacional de Electricidad S.A.), corporación transnacional con sede en Chile; la Empresa Eléctrica Pangue S.A. (de aquí en adelante Pangue S.A.), subsidiaria de ENDESA de responsabilidad limitada y receptora de un préstamo de la IFC para la construcción de la primera represa del mismo nombre; y la Fundación Pehuén, establecida por esta última en acuerdo con la IFC.
La IFC contrató al antropólogo Dr. Theodore Downing, como consultor para investigar e informar sobre los cargos formulados por grupos ecologistas e indígenas chilenos de apoyo y por periodistas, contra ENDESA y la fundación que había establecido, la Fundación Pehuén, porque éstas habían cometido abusos en contra de los indígenas pehuenche que vivían en ese territorio. En su queja al CfHR, Downing alegó que ENDESA violó los derechos humanos de los pehuenche con el conocimiento, la aceptación y, por lo menos en algunos casos, la activa colaboración del personal de la IFC. Alegó que la IFC también violó sus propios derechos y obligaciones profesionales como antropólogo, al mantener en secreto su informe sobre la investigación realizada y amenazándolo con demandarlo si se lo entregaba a los pehuenche o hacía público su contenido. Estas acciones de ENDESA y de la IFC, aseguró Downing, violaron sus derechos y sus obligaciones profesionales como antropólogo, cuyos métodos de investigación participativa requerían compartir sus resultados con las personas a quienes había estudiado.
La principal acusación de Downing fue que ENDESA y la IFC ocultaron su informe a los pehuenche y al público chileno, en un intento de proteger los intereses comerciales de su cliente. Hicieron ésto porque el informe de Downing contenía información ambiental y social desfavorable (incluyendo evidencias de deforestación extensiva, impactos severos en los derechos de tierra de los pehuenche y el fracaso de la Fundación Pehuén para alcanzar los objetivos establecidos). Según lo argumentado por Downing y otros, el ocultar este informe constituye una violación a los derechos civiles y políticos individuales y grupales. Estas violaciones de los derechos fueron particularmente graves porque ENDESA estaba tratando de negociar nuevos reasentamientos de pehuenche, para poder construir la segunda represa en Ralco, en el río Bío-Bío. Reclamantes también alegaron que ENDESA y la IFC habían acordado reestructurar y expandir los objetivos de la Fundación Pehuén para permitirle ayudar en el traslado de más de 1000 personas, un quinto de la población pehuenche de la zona de Ralco.
Los puntos específicos de la queja de Downing incluyen las siguientes aseveraciones:
1. La IFC y ENDESA violaron los derechos humanos de los pehuenche. Negociaron convenios secretos sobre el futuro de un grupo étnico sin el conocimiento ni la participación del grupo o de las autoridades gubernamentales responsables de asuntos indígenas (la CONADI, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena). Implementaron un programa de reasentamiento que no incorporó los derechos de los indígenas, y cometieron una grave falta al no compensar adecuadamente a todas las personas afectadas.
2. ENDESA utilizó la Fundación Pehuén, organización creada como resultado de acuerdos negociados secretamente, para trasladar fondos asignados a las comunidades de la zona de Pangue a la comunidad adyacente a Ralco, la segunda represa proyectada. Esta acción demuestra que el proyecto de la IFC no era para una central autónoma, como se dio a conocer públicamente, sino que para establecer la infraestructura para construir una serie de represas. Además, alegó Downing, Pangue nombró a un no-indígena como Presidente de la Fundación Pehuén (quien también es co-propietario de una empresa involucrada en la preparación del plan de traslado para la represa Ralco). Todo esto apoya la aseveración que la represa Pangue y la represa Ralco son proyectos interrelacionados y no separados, y que sus impactos acumulativos debieron haber sido evaluados desde un comienzo.
3. La IFC y ENDESA omitieron identificar en sus evaluaciones iniciales el impacto de la represa Pangue en los indígenas y los impactos acumulativos de financiar un proyecto que establece las bases para la construcción de otras represas. Esto representa un deliberado intento de eludir las directrices del Banco Mundial que en sus proyectos protege los derechos de los indígenas.
4. La distribución selectiva del informe de Downing realizado por la IFC y ENDESA, entregándoselo en forma confidencial solamente a los representantes no-indígenas del directorio de la Fundación Pehuén, mientras lo ocultaban a los miembros pehuenche del directorio, constituye una discriminación racial.
Durante los 18 meses que la IFC mantuvo en secreto el informe Downing, ENDESA negociaba paquetes de reasentamiento con las familias pehuenche en forma individual, asegurando que la Fundación Pehuén implementaría el programa de reasentamientos. Sin embargo, la evaluación independiente de la Fundación Pehuén, realizada por Downing, demostraba que la Fundación fue incapáz de responder a las necesidades económicas, sociales, culturales y ambientales de los pehuenche, que ya habían sido afectados por el desarrollo de la represa en el Bío-Bío. También cuestionaba severamente la capacidad de la Fundación para mitigar el empobrecimiento que resultaría del reasentamiento asociado con posteriores desarrollos de represas. El ocultar esta crucial documentación sobre la viabilidad funcional de la Fundación Pehuén a las personas a quienes se supone que la Fundación debía servir, impidió que los pehuenche tomaran decisiones informadas sobre su futuro. La IFC omitió entregar el informe Downing de 1996 a los pehuenche de un modo culturalmente adecuado, como lo estipulaba su contrato original. Esto significó que ENDESA le pidiera a los pehuenche que firmaran acuerdos de reasentamiento (intercambiando derechos de tierras ancestrales por tierras en la alta montaña, a varias horas de distancia de sus hogares), sin darles la oportunidad de comprender los efectos del desarrollo de la represa Pangue o los potenciales efectos del desarrollo de la represa Ralco. Además, no se les informó sobre la estructura de la Fundación Pehuén, sobre el rol de ésta en canalizar ingresos a la comunidad pehuenche, o de su derecho constitucionalmente protegido --como indígenas-- de participar en la toma de decisiones sobre la construcción de una represa dentro de su territorio ancestral.
La Declaración del CfHR sobre antropología y derechos humanos, en parte establece que:
Como organización profesional de antropólogos, la AAA ha estado desde hace tiempo, y debiera continuar estándolo, preocupada cuando diferencias humanas son transformadas en motivo para la negación de derechos humanos básicos --donde "humano" es comprendido en su amplio rango de sentidos culturales, sociales, lingüísticos, psicológicos y biológicos--.
Los antropólogos a menudo han confrontado casos de reasentamiento forzoso de personas con las que han trabajado. Una cantidad desproporcionada de las personas reasentadas con el objeto de realizar proyectos de desarrollo, son indígenas, minorías culturales o grupos marginales que se distinguen de alguna manera por diferencias colectivas, culturales o sociales, de las poblaciones dominantes, tanto nacionales como elites transnacionales. Escoger a estos grupos en base a sus diferencias culturales o étnicas, para tratarlos de un modo que viola sus derechos constituye el tipo de abuso de la diferencia humana a la cual se refiere la Declaración sobre Antropología y Derechos Humanos del CfHR (Turner 1997).
Obstruir o negar la capacidad de las personas para saber, disputar o de otra forma participar en planes para reasentarlos en un ambiente menos viable, claramente constituye una negación de derechos humanos. Tal queja de tratamiento discriminatorio en base a identidad racial o cultural, obliga al Comité de Derechos Humanos de la Asociación a investigar bajo los términos de sus directrices operacionales.
De acuerdo con el encargo de la Asociación, el Comité de Derechos Humanos acordó investigar los temas de la queja interpuesta por Downing, que tienen que ver con los intereses de este Comité. El presente informe es el resultado de esta investigación. El Comité consultó fuentes independientes de información sobre el caso, incluyendo a miembros del personal del Banco Mundial, tanto de la IFC como de IBRD. Como parte de este esfuerzo, sostuvo un foro abierto en el Encuentro Anual de la Asociación, en Noviembre de 1997, al cual fueron invitados representantes de la IFC, del IBRD, el sociólogo chileno Claudio González Parra y a Downing, para que hablaran y respondieran las preguntas de los miembros del Comité y de la Asociación en general. Los miembros del Comité también se reunieron y hablaron extensivamente con éstas y otras personas conectadas con el caso. Ninguno de los miembros del Comité visitó personalmente la región del Bío-Bío. Sin embargo, nuestro análisis está basado en la información disponible en las publicaciones y en la información entregada por los individuos señalados más arriba. A continuación, vienen nuestros resultados. [volver]
Parte II: El caso Pangue/RalcoEl río Bío-Bío corre a través del corazón del territorio pehuenche. Los pehuenche fueron los principales intermediarios del comercio de ganado entre Chile y Argentina, a través de las pampas en el siglo 18 y comienzos del 19, y el único grupo indígena que mantiene una identidad distintiva (Villalobos 1989; Mandrini 1991). Se les describe como el último grupo de indígenas chilenos que viven con costumbres tradicionales y en sus territorios tradicionales.
En 1990, el gobierno chileno recién electo, aprobó los planes de ENDESA, corporación privada de desarrollo energético, para el desarrollo hidroeléctrico del río Bío-Bío. Implementar este proyecto requeriría invocar la Ley General de Servicios Eléctricos (promulgada durante el régimen de Pinochet en 1982), para privatizar las tierras pehuenche. ENDESA solicitó al Grupo Banco Mundial financiamiento para un proyecto privado de desarrollo de la primera de seis represas hidroeléctricas, que contarían con autorización estatal. El Grupo Banco Mundial financia estos proyectos de desarrollo del sector privado a través de su subsidiaria, la Corporación Financiera Internacional (IFC).
En 1990 la IFC comenzó a estudiar la propuesta de la represa Pangue, la primera de las seis represas proyectadas en el Alto Bío-Bío. En Diciembre 1992, el Directorio de la IFC aprobó la decisión de invertir en el proyecto de la represa Pangue. En Octubre 1993 la IFC y ENDESA firmaron un acuerdo de inversión, con un préstamo de US$ 170 millones a ENDESA para construir la represa Pangue, y US$ 4.7 millones en acciones del proyecto, lo que representa el 2.5% de la propiedad de Pangue S.A., subsidiaria de ENDESA que construye y opera Pangue y que planea construir una segunda represa (Ralco) en el Bío-Bío. La IFC consiguió US$ 28 millones adicionales del Consejo Sueco de Cooperación Industrial y Técnica (BITS), US$ 14 millones de la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD), y US$ 100 millones de diez bancos europeos. El préstamo del Grupo Banco Mundial/IFC fue devuelto por ENDESA a la IFC en Marzo de 1997, y ésta refinanció el proyecto Pangue con fondos de un consorcio privado de bancos de desarrollo alemanes (Banco Dresdner). Por consiguiente, la participación de la IFC ahora continua solamente con su 2.5% de acciones de Pangue S.A. La devolución por parte de ENDESA del préstamo de la IFC ocurrió después de un largo período de controversias nacionales e internacionales sobre los impactos sociales y ambientales de este proyecto de desarrollo, que se discutirán más abajo.
Para facilitar la implementación del proyecto hidroeléctrico, en 1990 ENDESA y el gobierno chileno pavimentaron un camino que corre hacia el Este desde la Carretera Panamericana hasta la escarpada y aislada zona del Alto Bío-Bío. En 1991, un antropólogo contratado por el proyecto Pangue como consultor del equipo de evaluación ambiental, encontró que el desarrollo hidroeléctrico era una amenaza a la cultura pehuenche, que a su juicio ya estaba declinando como resultado de un proceso "inevitable" de mezcla de culturas. La evaluación ambiental juzgó que el proyecto tenía un desarrollo positivo que facilitaría la venta de los productos forestales y agrícolas de los pehuenche, lo que mejoraría su deprimida situación económica. Otros efectos anticipados incluían el empleo de 240 a 340 pehuenche, aumento de capacitación para la fuerza laboral no calificada y disminución de la pobreza.
Las predicciones sobre posibles impactos negativos, se centraban en la pérdida de cultura (ver Downing 1996:10-11). Ciudadanos preocupados y organizaciones no gubernamentales manifestaron sus preocupaciones sobre los impactos ambientales que causaría la construcción de la serie de seis represas proyectadas en el Bío-Bío. Los opositores a las represas argumentaron que Pangue fue diseñada para trabajar en conjunto con una enorme represa reservorio, más arriba (Ralco), y que el gobierno debiera considerar los efectos ambientales y sociales de la construcción de dos represas, antes de aprobar la construcción de Pangue. El equipo de la IFC informó al Directorio que Pangue era una sola represa, autónoma, y que ENDESA utilizaría los fondos de la IFC solamente para esta única represa (reiterado en las declaraciones de Lee en 1997 a la CfHR). La seguridad que dio la IFC de que Pangue era una sola represa, calmó los temores de los inversionistas, y el proyecto continuó.
Según la IFC "ocho familias no-indígenas (53 personas) tuvieron que ser reasentadas a causa de la construcción del proyecto Pangue" (IFC 1997b:3). Según el informe Downing de 1996, y las declaraciones que Theodore Downing y el antropólogo chileno Claudio González Parra hicieron al CfHR el 22 de Noviembre, 1997, tres de las familias que aceptaron los paquetes de reasentamiento, eran indígenas. Dos fueron clasificadas como no-indígenas porque los entrevistadores hablaron con los hombres jefes de familia, y no se percataron de la presencia de las esposas pehuenche. También, Downing y González declararon que una novena familia se rehusó a ser reasentada y esta familia pehuenche fue desalojada a la fuerza. Aquellos que recibieron una pequeña cantidad de dinero, se han dado cuenta que es insuficiente para cubrir las necesidades de reasentamiento. La mayoría están ahora en la miseria, así como lo están las familias pehuenche (12 a 14 familias que tienen sus hogares en las orillas de la represa Pangue) que han sido amenazadas con ser desalojadas. De las casi 100 personas afectadas directamente por la represa Pangue, Downing y González estiman que aproximadamente el 77% son indígenas.
Los pehuenche: Contexto etnográfico
El Alto Bío-Bío, donde se construyó la represa Pangue y donde se ha planificado la construcción de Ralco, es el hogar de los pehuenche, grupo indígena que cultural y lingüísticamente son mapuche. Debido a la falta de estudios etnográficos recientes sobre los pehuenche, los siguientes seis párrafos son extractados del informe de Downing, cuyas conclusiones etnográficas no han sido cuestionadas por el Banco Mundial (ver Downing 1996:11-15).
Los pehuenche son descendientes marginados e indigentes de guerreros montados que mantuvieron a raya a los conquistadores españoles por más de 200 años. Ellos forman un sólo grupo étnico con una identidad característica compartida. Están emparentados con otros grupos de habla mapuche de Chile, pero tienen diferencias notables de dialectos. Junto con ellos, especialmente en Pitril, viven colonos pobres no-indígenas, muchos de los cuales comparten la visión del mundo de los pehuenche y ocasionalmente se casan con pehuenche. Hasta hace poco, los conflictos entre pehuenche y los colonos eran mínimos. Los etnohistoriadores estiman que los pehuenche ocupaban un territorio de 54 millones de hectáreas en el último siglo, que incluían abundantes tierras en altitudes más bajas, cerca de la Laguna del Laja. Alrededor de 1929, la expansión territorial de los no-indígenas y las derrotas militares redujeron el territorio de los pehuenche a siete reducciones. En la actualidad los pehuenche recogen productos del bosque, cortan madera y crían su ganado, ovejas y cabras, en 30.000 hectáreas de bosques templados en abruptas montañas que rodean el volcán Callaqui, coronado de nieve.
Los pehuenche luchan para sobrevivir, bajo severas condiciones climáticas y económicas, manteniendo un fuerte apego a su territorio ancestral y a la naturaleza. Los pehuenche son gente del bosque. Su economía y cultura dependen del irrestricto acceso a los recursos naturales renovables: piñones, pastizales, madera para la construcción y como combustible, plantas medicinales que se encuentran en micro-nichos ecológicos, etc. Compran poca comida. Sus requerimientos de uso de la tierra para una subsistencia básica se extiende más allá de los límites de su territorio, tal como los estableció la sociedad dominante, e incluye partes de un parque nacional creado recientemente. Las familias utilizan una combinación de estrategias de supervivencia, que incluyen la recolección de productos del bosque, transhumancia, tejidos a telar y algunos trabajos migratorios. La mayor parte de las familias participan en todas estas actividades, pero también hay especializaciones. El acceso al bosque protege a quienes se encuentran bajo la línea de pobreza de caer en la indigencia y de la inanición a aquellos que están bajo la línea de indigencia. La tala de árboles constituye su principal fuente de ingresos, por lo menos para el 30% de las familias.
Aprovechando los pastizales de verano que crecen bajo los bosques de araucaria, los pehuenche recolectan piñones (el fruto de la araucaria), que son su principal fuente de alimentación. También alimentan a sus animales con los piñones y ocasionalmente los comercian. Los piñones no sólo son la base de su dieta, sino que también las araucarias --"pehuén" en su idioma-- y los piñones son elementos sagrados de su cultura. En una cultura reconocida mundialmente por su sofisticación cosmológica, la araucaria es el centro de sus ceremonias más sagradas. Pehuenche significa, por lo tanto "gente del pehuén", ya que "che" significa gente o pueblo.
Después de la silvicultura, la ganadería juega un rol importante en la subsistencia de los pehuenche, a pesar que no representa una parte substancial del producto neto de la comunidad. En el verano las familias pehuenche y sus animales migran a las partes altas de la cordillera, entre las invernadas en las laderas montañosas que rodean el volcán Callaqui y las veranadas. Esta transhumancia anual está marcada por una ceremonia muy elaborada, el Nguillatún, a través del cual los pehuenche creen que mantienen el orden del universo. Todas las comunidades tienen acceso a los pastizales de verano. Los suelos son de mala calidad y no resisten un pastoreo intensivo, sin embargo la gente de Callaqui, Pitril y Quepuca-Ralco tienen ganados de propiedad familiar o individual. En 1991, entre las tres comunidades tenían alrededor de 1.400 ovejas, 1.600 cabras, 950 vacunos y 170 caballos. Practican una horticultura de subsistencia limitada, plantan trigo y papas en primavera y verano. Comerciantes y madereros foráneos, a menudo se benefician de la marginalidad y aislamiento de los pehuenche, empobreciéndolos aún más. Los comerciantes no-indígenas les pagan a los pehuenche por su ganado y su madera sólo la mitad de los precios imperantes en la región.
Los pehuenche no cuentan con ningún mecanismo institucional para expresar sus reclamos, excepto sus jefes tradicionales. Salvo cuando son amenazados por fuerzas externas, la organización política de los pehuenche es democrática, basada en un jefe (el lonko), que los dirige y que tiene autoridad ceremonial limitada. La sucesión está mal definida y las transiciones son graduales --mientras aumenta la influencia de un lonko, disminuye la de otro--. El tamaño del grupo de influencia de cada jefe varía, dependiendo de que los otros lo acepten como jefe y de su capacidad de tener comunicaciones efectivas dentro de una cierta zona. La organización sociopolítica está continuamente cambiando, pero no necesariamente de manera conflictiva. Los no-indígenas a menudo cometen errores al llamar a los lonkos "autoridades" y al asignarles poderes que sus pares no les reconocen. Los no-indígenas, en sus intentos de tratar con un sistema flexible a nivel de clan o de familia extendida como si fuera una organización, han buscado y a menudo han designado a una sola "autoridad" interna para que hable por todo el grupo. Los respetados líderes pehuenche, en cambio, se ven a sí mismos como representantes y no como autoridades autocráticas.
Los Pehuenche no están bien al tanto de las instituciones y reglas de la sociedad dominante. Algunos son fugitivos por violar sin darse cuenta la Ley de Bosques. Otros se encuentran con juicios en los tribunales o están enredados en batallas sobre la tenencia de tierras(-). Enfrentados a múltiples amenazas sobre sus tierras, recursos, economía y cultura, los pehuenche no tienen representación legal |2|.
Desarrollo de Represas: Controversia, Defensa e Investigación
El informe de Downing describe las rápidas transformaciones sociales, culturales, económicas y ambientales en la zona del Alto Bío-Bío. La previamente aislada región del Bío-Bío se caracteriza ahora por una inmigración sin control, especulación de la tierra y deforestación. La región ha atraído a algunos contratistas madereros independientes que les dan a los propietarios pehuenche pequeñas cantidades de dinero, talan sus árboles y se van, dejando que los propietarios pehuenche, sin darse cuenta, queden como responsables de violar las leyes forestales chilenas, que exigen permiso de corta y reforestación. Se les han aplicado multas y un número de pehuenche, al no poder pagar estas elevadas sumas, han perdido sus derechos o están siendo amenazados de desalojo por ésta y otras razones.
En la zona, ENDESA continúa construyendo carreteras e infraestructura relacionada, preparándose para la construcción de Ralco, la segunda de las seis represas planificadas en el Bío-Bío, en el corazón del territorio pehuenche. Ralco está ubicada inmediatamente aguas arriba de Pangue y tendría 155 metros de altura con un embalse de 3.400 hectáreas. Ralco está proyectada para generar 570 MW de electricidad, a capacidad total. Desde el punto de vista de ENDESA, Ralco retardará la sedimentación que acorta la vida útil de Pangue y regulará el flujo de agua a Pangue durante los períodos álgidos de demanda eléctrica.
La construcción de la represa Ralco desplazaría a más de 1.000 personas, incluyendo 600 pehuenche de las comunidades de Ralco-Lepoy y Quepuca-Ralco. ENDESA propone relocalizar a los pehuenche en parcelas situadas en las tierras altas andinas, arriba de la represa, que se cubren de nieve en invierno. Aunque estas zonas se asemejan al paisaje de verano del territorio pehuenche, no provee de tierras bajas más cálidas para pasar los fríos meses invernales. Según Downing, 1.5 metros de nieve cubrió el área de reasentamiento en Julio 1997 (pleno invierno en Chile), por lo que hubo que suspender una visita al lugar programada por el Gobernador provincial. El desarrollo de la región ha estimulado un rápido crecimiento de la población no-indígena en la zona y la especulación de la tierra. Existen planes de construir un centro de ski. Todos esos factores pueden tener efectos desintegradores en la cultura pehuenche.
Mientras la construcción y operación de Ralco sin duda daría ganancias a ENDESA, su contribución a la red nacional de energía ha sido cuestionada. Un estudio titulado "Uso eficiente de la electricidad en Chile (1994-2020)" |3| , hacía notar que con nueve estaciones generadoras térmicas planificadas para trabajar con gas natural traído desde Argentina vía uno o dos nuevos gasoductos, y ocho proyectos hidroeléctricos más pequeños, Ralco proveería energía muy en exceso de la que Chile necesitaría en el futuro previsible, y a un costo social y ambiental inaceptablemente alto. Este informe llevó a María Isabel González, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Energía (CNE) a comentar en La Nación (un periódico de Santiago) que la CNE está explorando alternativas a la construcción de Ralco (Red Internacional de Ríos, Campaña Chilena de Información, 1996:29). Un artículo previo, que predecía una superabundancia de energía en el mercado chileno basado en una versión preliminar de 1993 del estudio "Uso Eficiente", llevó a que aparecieran artículos en The Economist (Noviembre 4, 1995:71), y The Globe and Mail Report on Business, titulados "Chile enfrentando una superabundancia de energía", por Oxford Analytica (Agosto 21, 1995).
Desde 1989, varios pehuenche han participado en protestas, han enviado cartas y entregado sus testimonios al publico chileno, al gobierno chileno y en foros internacionales (incluyendo al Directorio de la IFC), expresando su oposición al proyecto de las represas y al deseo que tienen de conservar sus tierras ancestrales. Los derechos de tierra de los pehuenche están garantizados por la constitución chilena, la Ley de los Pueblos Indígenas de 1993 y la Ley del Medio Ambiente de 1994. Bajo la Ley de Pueblos Indígenas, los pehuenche controlan sus tierras y tienen derecho a rechazar cualquier trato que les proponga ENDESA. ENDESA descarta la importancia de esta ley, arguyendo que bajo la Ley de Eléctrica de 1982, las necesidades nacionales de energía tienen preeminencia sobre los derechos indígenas |4|.
En Mayo 1995, la IFC contrató al antropólogo Theodore Downing como consultor externo para llevar a cabo una evaluación provisional de la Fundación Pehuén. Esta evaluación era para detectar hasta qué punto la Fundación Pehuén había logrado cumplir con los objetivos originales. (Esto no incluía los reasentamientos; por lo tanto a Downing no se le pidió que evaluara la eficacia de los esfuerzos de la Fundación Pehuén, en relación a los reasentamientos). Downing diseñó una estrategia de trabajo de campo participativa y negoció un contrato con la IFC que incluía informar sobre los hallazgos de su investigación a los pehuenche, de un modo culturalmente adecuado. Downing viajó a Chile en Octubre de 1995 y se reunió con cerca de 60 personas que representaban a las diferentes partes involucradas en el conflicto en torno a la represas. Con la colaboración de ellos, diseñó una estrategia de evaluación. La metodología de la evaluación incluía talleres después de la investigación, para presentar y discutir los hallazgos de la investigación con las distintas partes, en ambientes culturalmente adecuados y en idiomas nativos. Downing presentó este plan a la IFC, quienes lo aceptaron. Downing terminó su trabajo en terreno en Noviembre y Diciembre de 1995, y entregó su informe a la IFC en Mayo de 1996.
El 17 de Noviembre de 1995, mientras Downing estaba en terreno realizando su evaluación a la Fundación Pehuén, un grupo de aproximadamente 400 ciudadanos chilenos, incluyendo indígenas pehuenche, ambientalistas y otros individuos comprometidos, realizaron una apelación al Panel de Inspección del Banco Mundial. Alegaban que la IFC había violado los reglamentos del Banco sobre evaluación ambiental y sus propias políticas ambientales y sociales sobre proyectos de represas y embalses, sobre pueblos indígenas, sobre reasentamientos involuntarios, administración de propiedad cultural, protección y manejo de tierras vírgenes y supervisión de proyectos, como fue establecido en "IFC: Análisis ambiental y revisión de proyectos de la Corporación Financiera Internacional". Además, en sus reclamos alegaban que fondos asignados a Pangue S.A. para la construcción de la represa Pangue, habían sido transferidos al proyecto Ralco, en clara violación de los acuerdos del préstamo y de las garantías de la IFC, de que su préstamo sería utilizado solamente para Pangue, y no para Ralco. El Panel de Inspección rechazó la queja en base a que no tenía jurisdicción sobre la IFC. Sin embargo, en respuesta a la inquietud de los Directores Ejecutivos del Banco, James D. Wolfensohn, Presidente del Banco, prometió realizar "una revisión interna, imparcial" del préstamo a Pangue. Wolfensohn también insistió que "la IFC no tiene planes para dar apoyo financiero para Ralco" (Cockburn 1997; Winthrop 1997).
En Mayo 1996, como resultado de la queja chilena, Wolfensohn designó al ecólogo Jay Hair, Presidente Emérito de la Federación Nacional de la Vida Silvestre (National Wildlife Federation), para evaluar el cumplimiento por parte de ENDESA del acuerdo IFC/ENDESA (que incluía planes mitigación de los impactos ambientales y sociales). Hair presentó su informe en Abril 1997. En Julio 1997 el personal de la IFC entregó (a su Directorio y al público) una versión severamente censurada del informe de Hair, junto con una respuesta de la IFC a éste. Un tercio del documento fue eliminado, incluyendo mucho material que describía el impacto social y las posibles violaciones a los derechos humanos. El Dr. Hair escribió una carta de protesta, haciendo notar:
Hay numerosas censuras que parecen haber sido hechas sin otro motivo que el de evitar una situación embarazosa a aquellas personas que tomaron ciertas decisiones respecto al proyecto Pangue, o cómo éste fue supervisado por la IFC. Esto creó una visión distorsionada de sucesos claves asociados al proyecto.
Hair también dijo que su documento, reescrito por la IFC era "erróneo, poco exacto y autocomplaciente". De acuerdo con el análisis de Hair, en torno al proyecto Pangue la IFC no cumplió con 80% de sus directivas ambientales y sociales. En cambio, en la respuesta de la IFC al informe Hair se afirma que: "La IFC considera que el proyecto Pangue cumplió con cinco de las ocho políticas y procedimientos aplicables" (citado en Crawford 1997).[volver]
¿Qué había en el informe Downing?
Al revisar el informe Downing, la CfHR encontró un registro mixto de logros positivos y de notables fracasos de la Fundación Pehuén, seguidos por un detallado conjunto de sugerencias de Downing para reestructurar las actividades y organización de la Fundación, con el objeto que ésta involucrara directamente y beneficiara realmente al pueblo pehuenche. La auditoría externa original de Hair, extractó y reprodujo partes del informe de Downing, incluyendo:
- evidencia de severa e incontrolada deforestación y otros problemas ambientales;
- fallas documentados de incumplimiento de medidas de protección ambiental, especificadas en el acuerdo IFC/ENDESA;
- sugerencias en el sentido que personal de la IFC engañó al Directorio del la IFC y a los inversionistas públicos sobre el conocimiento que tenía la IFC de los planes de ENDESA de construir una segunda represa (Ralco);
- cargos de que el IFC no aplicó las políticas y reglamentos del Grupo Banco Mundial al conceder el préstamo para Pangue.
La auditoría externa de Downing encontró que ENDESA, su subsidiaria Pangue S.A., y la Fundación Pehuén han interactuado con individuos y familias pehuenche, ofrecido paquetes de reasentamiento a cambio de sus títulos de dominio de tierras, mientras que les ocultaron información crítica para ellos, que no les entregaron información de un modo culturalmente adecuado y que no estructuraron oportunidades para la toma de decisiones a nivel tribal |6| . La mayor parte de las actividades de desarrollo de la Fundación Pehuén involucraba la distribución de bienes y servicios a las comunidades pehuenche cercanas (aunque no a todos los pehuenche directamente afectados por la represa Pangue).
Hasta el año 2001, Pangue S.A., accedió a entregar a la Fundación Pehuén, la cantidad superior de las dos alternativas siguientes (1) una cantidad anual equivalente al 0.30% de los ingresos netos de la empresa o (2) el equivalente a 5.780 Unidades de Fomento. Después del año 2001, la empresa proveerá a la Fundación con un monto anual equivalente al 0.30% del ingreso neto de la empresa. Hasta el año 1996, como la empresa no había registrado utilidades, Pangue S.A. ha entregado a la Fundación aprox. US$ 130.000 al año. El IFC y Pangue negociaron la cantidad a pagar sin informar ni consultar a los pehuenche, y sin realizar ningún estudio técnico de los costos necesarios para lograr los objetivos. Downing encontró que entre 1992 y 1996, los residentes de Callaqui y Quepuca-Ralco ganaron US$ 250.000 de beneficios directos de los programas de la Fundación y más de US$ 575.000 por salarios relacionados con proyectos. El gobierno gastó otros US$ 1.6 millones en la región.
A pesar de la afluencia de dólares, los datos entregados por Downing sugieren que no hubo una tendencia sustancial de mitigación de la pobreza en las comunidades afectadas por la represa Pangue (Callaqui, Pitril y Quepuca-Ralco). La empresa no incorporó cuatro de los cinco elementos críticos del acuerdo IFC/Pangue establecidos en los estatutos y en la agenda operacional de la Fundación. Específicamente no cumplió sus compromisos de:
- hacer de la Fundación un vehículo para el desarrollo sustentable que proveerá beneficios a largo plazo a los pehuenche, al promover su desarrollo socioeconómico;
- prepararse para mitigar los efectos de las actividades de construcción (con la construcción programada para terminar a fines de 1997);
- preservar y reforzar la identidad cultural;
- realizar el mayor esfuerzo posible para hacer que las comunidades cuenten con servicios eléctricos.
Más aún, al discutir la deforestación que ha acompañado el desarrollo de la represa Pangue, Downing hizo notar que desde 1988-1994, maderas por un valor entre US$ 3 millones y $ 18 millones habían sido extraídas de tierras comunitarias de los pehuenche, como un efecto directo e indirecto de la construcción de la represa Pangue |7| . En resumen, Downing encontró que este pequeño grupo de indígenas pehuenche, golpeados por la pobreza, está en esencia, subsidiando el desarrollo hidroeléctrico chileno, a costo de su economía, recursos y cultura. El antropólogo chileno Claudio González Parra hizo eco de esta afirmación de Downing en las declaraciones y documentos de apoyo que él entregó al CfHR, en Noviembre 1997.
En su informe y declaraciones, Downing hacía notar que la Fundación Pehuén era una creación innovadora, con metas y objetivos loables, y en su estudio encontró ciertas evidencias de sus efectos positivos en algunas familias de algunas comunidades pehuenche. Sin embargo, aunque Pangue S.A. contrató a algunos pehuenche, y que tres pehuenche pertenecieron al Directorio de la Fundación Pehuén, ningún pehuenche fue invitado a participar en los esfuerzos por establecer la Fundación ni en el diseño de un plan para lograr un desarrollo efectivo y sustentable de las comunidades. Tampoco estuvieron involucrados los pehuenche en el acuerdo de Abril 1997, entre el IFC y ENDESA, para utilizar la Fundación para el reasentamiento de un número mucho mayor de familias afectadas por la construcción de la represa Ralco.
Tanto el promotor del proyecto como el prestamista interpretaron "participación informada" por parte de los pehuenche, como si esto significara simplemente asegurar la presencia de los lonkos de la zona de Pangue en algunas de las reuniones del Directorio de la Fundación. Sin embargo, los lonkos no tienen autoridad formalmente reconocida por los pehuenche para tomar decisiones que comprometen a sus grupos. Además, su modelo de liderazgo flexible y disperso hace difícil determinar quién puede hablar por todo el grupo. La organización política está basada en el parentesco, y las comunidades pehuenche están formadas por grupos de familias y linajes muy individualistas (Downing 1996:13).
Los esfuerzos realizados por la IFC, ENDESA, Pangue S.A., y la Fundación Pehuén para asegurar que los pehuenche tuvieran una "participación informada", adolecieron de errores fatales desde un comienzo. Según Downing, el personal de la Fundación; "no tenía capacitación intercultural, no tenían experiencia en desarrollo indígena ni rural, e incluía sólo a personal de habla hispana, no-mapuche" (1996:43).
Además, el trabajo etnográfico de Downing sobre la estructura sociopolítica de los pehuenche sugiere que el IFC, ENDESA y la Fundación Pehuén hicieron suposiciones fundamentalmente erradas respecto a la estructura política de los pehuenche. Aunque elegidos por sus comunidades, los representantes pehuenche en el Directorio de la Fundación pueden ser reemplazados por alguien designado por la empresa Pangue, si no asisten a una reunión. Pueden ser removidos del Directorio si éste, por medio de votación por voz, decide que un representante es un impedimento (1996:16-17). Sin embargo, como lo señala Downing, los representantes elegidos no cuentan con mecanismos de difusión y retroalimentación para dispensar información en sus comunidades y para buscar respuestas y opiniones a nivel comunitario. Desde la perspectiva pehuenche, los representantes no tienen la autoridad de hablar a nombre de la comunidad. El informe de Downing identificaba estos problemas y decía que sólo una asamblea general de toda la comunidad sería el foro culturalmente adecuado que resultaría en decisiones autorizadas que reflejen la voluntad de la comunidad respecto a los reasentamientos de Ralco, a la estructura de la Fundación Pehuén y sus actividades, y a los procesos de toma de decisión relacionados. Claudio González Parra señaló lo mismo en un trabajo que entregó para apoyar sus declaraciones al CfHR:
Hemos estado discutiendo e investigando y ofreciendo opiniones desde una perspectiva que a menudo deja de lado las opiniones de los pehuenche del Alto Bío-Bío, práctica que tiene una larga historia. Las comunidades pehuenche del Alto Bío-Bío son sus propios actores con sus propias opiniones, deseos y demandas específicas al respecto. Si no tratamos sus opiniones con el debido respeto, no haremos un uso adecuado de lo que los pehuenche desean. (1997:2-3).
La retención del informe Downing
¿Por qué la IFC no entregó el informe Downing a los pehuenche (tal como fue prometido en 1996), al público en 1997 (como lo solicitaran las ONGs, CONADI, y otras agencias del gobierno chileno, y como el IFC le prometiera a Downing en su contrato de trabajo), o incluso al Directorio de la IFC? Según la IFC, los informes de Downing y de Hair contenían declaraciones y conclusiones que Pangue S.A., y su empresa madre, la ENDESA, consideraron erróneas, difamatorias o confidenciales:
Con el objetivo de preservar su efectividad en el mercado del sector privado, la IFC tiene que respetar la confidencialidad de los negocios y evitar revelaciones que materialmente dañarían los negocios y los intereses competitivos de sus clientes. (IFC 1997:6).
A nosotros nos parece que la IFC ocultó el informe de Downing por la volatilidad política de la información y de los hallazgos descritos. El informe contenía evidencias de daño ambiental extensivo, no mitigado, resultante de la deforestación de las tierras comunitarias de los pehuenche, de múltiples amenazas confirmadas de relocalización involuntaria, de prácticas de la Fundación Pehuén que constituyen un dramático asalto a las costumbres y tradiciones culturales de los pehuenche, y de acciones para encubrir información vital que permitiría la discusión de alternativas que disminuyeran el presente daño cultural, económico y ambiental. (González Parra 1997:5).
Los contratos estándar de la IFC para consultores, le da a ésta el control exclusivo de los resultados de las evaluaciones de los proyectos realizadas por los consultores, durante tres años; durante este período, los consultores que firman este contrato, legalmente pierden el derecho a revelar o hacer circular los resultados de sus investigaciones sin la autorización de la IFC. Para evitar las obligaciones restrictivas de este arreglo estándar, Downing negoció una disposición especial en los "Términos de Referencia" de su estudio de evaluación de la Fundación Pehuén. Esta disposición era para proteger sus derechos de compartir los resultados de su investigación, tanto con los pehuenche como con los chilenos:
Se espera que el consultor ayude a la Fundación a presentar un resumen de los hallazgos a las tres comunidades, a los Directorios de ENDESA y Pangue S.A., al IFC, y en un seminario para el sector privado y los indígenas de Chile. (IFC, Términos de Referencia para una Evaluación Interina de la Fundación Pehuén, Julio 26, 1995).
Al negarse a realizar el prometido "seminario" o a distribuir el informe Downing a los representantes pehuenche del Directorio de la Fundación Pehuén, la IFC y ENDESA de este modo violaron las garantías explícitas de los "Términos de Referencia" del contrato de consultoría de Downing. También violaron los derechos del pueblo pehuenche de conocer y participar en los planes para su reasentamiento. La IFC hizo fuerte su exigencia de que Downing no divulgara sus hallazgos a los pehuenche o al público, amenazándolo con la pérdida de su trabajo como consultor y con posibles demandas legales (declaraciones de Downing y Carol Lee, Foro de la CfHR, 20 de Noviembre 1997; carta de Downing a Terence Turner, 2 de Febrero 1998). De este modo trató de impedir que Downing cumpliera con sus obligaciones profesionales y éticas con los pehuenche y con los Chilenos en general.
Revisando los documentos y las declaraciones entregadas al CfHR, vemos que la entrega del informe Downing hubiera perjudicado los esfuerzos de ENDESA para que se aprobara Ralco. Ésto a su vez hubiera perjudicado la inversión del IFC. Según las declaraciones de Downing, el día que mismo que él entregó su informe, la IFC y la ENDESA anunciaron su nuevo acuerdo de utilizar la Fundación para mitigar los impactos sociales de la construcción de la represa Ralco --especialmente el reasentamiento--. Dos semanas después, el personal de la IFC entregaron un resumen del informe de Downing a ENDESA para su aprobación, antes de entregárselos a los pehuenche como conclusión de la evaluación participativa. ENDESA rechazó el resumen y amenazó con demandar a la IFC y a Downing si mostraban el informe a los indígenas o al público (Downing, comunicación personal).
La pregunta es por qué la IFC decidió mantener secreto el informe de Downing y aceptar las demandas de ENDESA, tiene que entenderse en el contexto más amplio de desarrollos y controversias casi contemporáneas relacionadas con el proyecto del Bío-Bío |8| . Durante la primavera de 1996, más o menos en el mismo momento en que la IFC estaba decidiendo suprimir el informe Downing, el GABB (Grupo de Acción por el Bío-Bío) encargó un estudio de la evaluación de impacto ambiental de Ralco (EIA). El crítico informe resultante hizo que CONAMA (Comisión Nacional del Medio Ambiente) rápidamente declarara que el EIA de Ralco era insatisfactorio. Según los informes de la prensa chilena, las presiones de ENDESA y de autoridades del gobierno hicieron que CONAMA se retractara. A mayor abundamiento, en Marzo de 1997, la CONADI (Corporación Nacional de Desarrollo Indígena) emitió un informe resolutivo en el que señalaba que el proyecto Ralco era "absolutamente ilegal" de acuerdo a la Ley Indígena chilena de 1993. En respuesta, el Presidente chileno, Eduardo Frei, hizo despedir al director de CONADI, Mauricio Huenchulaf, leal defensor de la causa pehuenche. ENDESA, entonces, anunció que la Fundación Pehuén sería el vehículo para el reasentamiento de Ralco. Este desarrollo, aparentemente, provocó que el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, designara a Jay Hair para hacer una auditoría de la actuación de la represa Pangue S.A. en torno a su proyecto así como de sus efectos. Meses después, el Banco hizo público el informe de Hair, sumamente censurado y alterado, tal como se describió más arriba.
En Septiembre de 1996, terminó la construcción de la represa Pangue y se llenó su embalse. En Febrero de 1997, la IFC amenazó con declarar a ENDESA en falta por no cumplir con las condiciones ambientales establecidas en el acuerdo Pangue/IFC. En Marzo de 1997, ENDESA refinanció su préstamo a través del Banco Dresdner de Alemania, con lo que efectivamente removió el proyecto del Bío-Bío de la interferencia de la IFC (Aslam 1998). La transacción con el Banco de Dresdner redujo el involucramiento financiero de la IFC en el proyecto a sus 2.5% de participación en Pangue S.A.
El 25 de Abril de 1997, menos de un mes después que Jay Hair terminó su estudio y entregó su informe, la IFC y ENDESA firmaron un acuerdo privado para enfrentar los impactos ambientales y sociales más relevantes, resultantes de las inversiones de la IFC en Pangue. Igual que el primer acuerdo entre la IFC y ENDESA, que establecía la Fundación Pehuén, el acuerdo del 25 de Abril de 1997, fue negociado sin el conocimiento o la participación de los pehuenche, y sin revelar los términos completos del acuerdo a las personas afectadas, al gobierno chileno ni al público. En Junio de 1997, la CONAMA aprobó la evaluación ambiental del proyecto Ralco con tres condiciones: a) aumentar el caudal ecológico de 12 a 39,7 m3/s; b) alargar el período de 'asistencia técnica' a los pehuenche relocalizados de 4 a 10 años; y c) crear una reserva biológica de 1.200 hectáreas para reemplazar el bosque nativo inundado. En Julio de 1997, la IFC entregó su versión muy censurada del informe de Hair, explicando, "El resto de las partes del Informe no serán entregadas debido a las recomendaciones de asesores legales externos" (Lee 1997:3; Cockburn 1997). En Septiembre 1997, la CONADI públicamente cuestionó la legitimidad de los acuerdos individuales de reasentamiento negociados por ENDESA con familias pehuenche, diciendo que ENDESA, para lograr estos acuerdos y obtener las firmas de las familias pehuenche, había ocultado información clave sobre los lugares de reasentamiento. Nueve lonkos pehuenche reiteraron su anterior oposición a Ralco y su rechazo a ser trasladados. En otoño de 1997, el público chileno tuvo la oportunidad de examinar y comentar el Informe de Impacto Ambiental de la represa Ralco, que proponía mitigar los impactos sociales adversos a través de la Fundación Pehuén. En Octubre 1997, seis de los siete líderes pehuenche se juntaron para examinar el EIA de Ralco y votaron por el rechazo del reasentamiento.
A través de todo este período de 18 meses, la IFC se negó a entregar el informe Downing. El 24 de Diciembre de 1997, finalmente, la IFC notificó a Downing que no entablaría una demanda legal si éste entregaba copias de su informe, siempre que él agregara una declaración diciendo que el informe no es un documento oficial de la IFC. La IFC permitió que se hiciera público el informe de Downing mucho después que expirara el período de revisión pública del proyecto Ralco. El 8 de Enero 1998, a pesar de la falta de aprobación por parte de CONADI (la agencia que debe, bajo las leyes chilenas, aprobar las privatizaciones de tierras indígenas), ENDESA anunció que concretaría los acuerdos con los contratistas en Febrero de 1998 y que en Marzo 1998 comenzaría a licitar dos proyectos civiles de construcción: un túnel y la presa misma. La empresa tenía planeado firmar los contratos para los equipos de generación en Marzo de 1998. Los trabajos pesados de construcción en la represa de Ralco están programados para comenzar en Agosto o Septiembre de 1998.
Durante 1996 y 1997, ENDESA estuvo involucrada en intensas negociaciones con el gobierno chileno y los pehuenche, sobre la planificación del reasentamiento para Ralco. Los planes de reasentamiento dependían de la utilización de la Fundación Pehuén como agencia de reasentamiento, y el informe de Downing informó documentadamente sobre sus defectos, fracasos y conflictos de intereses institucionales. Por supuesto que el personal del IFC sabía y estaba involucrado en estos esfuerzos de planificación de los reasentamientos; Downing y otros, ocasionalmente vieron a éstos junto con personal de ENDESA estudiando la zona del proyecto Ralco (Declaraciones de Downing, 1997). Inferimos que la IFC censuró el informe de Hair y ocultó el de Downing para ayudar al éxito de los planes de ENDESA.
Mientras el personal de la IFC pueden haber justificado ésto como necesario para evitar una amenaza de acción legal contra ellos por parte de ENDESA, ésto, sin embargo, contribuyó a violar los derechos de los pehuenche. La IFC ocultó información crítica sobre los impactos sociales y ambientales negativos de la construcción de la represa Pangue y sobre la falla de la Fundación de no cumplir cuatro de las cinco metas para promover el desarrollo sustentable establecidas en sus estatutos, hasta que fue demasiado tarde para detener la autorización ambiental del proyecto Ralco. Como resultado directo de estas acciones, aproximadamente el 20% de la población pehuenche, enfrenta ahora un reasentamiento involuntario en tierras de pastizales de verano, en donde las nieves de invierno impiden severamente el desplazamiento y las actividades de subsistencia.
Respuesta de la IFC a las Evaluaciones Críticas sobre los Problemas Sociales y Ambientales Asociados a los Proyectos de las Represas Pangue y Ralco.
Tanto la respuesta de la IFC al informe de Hair y las declaraciones al foro de CfHR de Carol Lee, Vice Presidente y consejero General de la IFC, reconocen que algunas de las decisiones y acciones de la IFC fueron incorrectas. Sin embargo, la IFC ha continuado insistiendo que el proyecto mejoró como resultado de su involucramiento. Las contribuciones de la IFC incluyen:
- exigir una evaluación de impacto ambiental, que fue hecha pública en Chile;
- involucramiento de una amplia gama de interesados;
- establecimiento de una estación ecológica para monitorear los efectos aguas abajo;
- establecimiento de la Fundación Pehuén, innovador mecanismo para devolver ganancias corporativas a la comunidad.
La IFC reconoce que debiera haber tenido un acercamiento más sistemático para analizar los impactos ambientales y sociales del proyecto Pangue antes de financiarlo. Dice que debiera haber manejado los temas en torno a la situación de los indígenas más cuidadosamente, especialmente los impactos indirectos del proyecto en el pueblo indígena.
Admite que la falta de participación informada por parte de los indígenas ha sido una de las debilidades del proyecto (IFC 1997b:2). Lee dijo que los problemas asociados con el proyecto debieran entenderse en parte como "la curva de aprendizaje" de la IFC; las deficiencias de la IFC, aunque desafortunadas, fueron "consistentes con los procedimientos ambientales establecidas en ese momento" (Lee, declaraciones y IFC 1997b:4). Estas controversias y experiencia han gatillado numerosos cambios en la IFC, incluyendo aumentar el personal, la creación de una unidad de revisión ambiental, y preparar un borrador de propuestas de políticas y procedimientos humanos y ambientales.
Como evidencias de cambios progresivos en la Fundación Pehuén, el personal de la IFC distribuyó a la CfHR las minutas de una sesión, el 28 de Mayo 1997, del Directorio de la Fundación Pehuén. Los nuevos principios operacionales de la Fundación Pehuén, integraron los cambios recomendados por el informe Downing, incluyendo medidas para aumentar la participación indígena en la Fundación, tales como el diseño de un programa de información y participación culturalmente adecuada; la adopción del idioma pehuenche como idioma de trabajo de la Fundación; y la inclusión de personal pehuenche en las actividades de la Fundación. Sin embargo la IFC continuó manteniendo en secreto los registros de sus sesiones con miembros no-indígenas del Directorio de la Fundación Pehuén, en los momentos en que discutían los planes para el reasentamiento masivo de los pehuenche de la zona de Ralco.
Preguntas sobre derechos humanos
Las actuaciones de la IFC y de ENDESA da lugar a varias preguntas difíciles:
- 1. Al examinar el contexto en que ENDESA logró conseguir fondos para apoyar la construcción de la represa Pangue, encontramos que el personal de la IFC falló al no incorporar información consignada en informes sobre el proyecto que identificaban a las personas afectadas como miembros de un grupo indígena. También fallaron al no involucrar a la población como participantes informados. Cuando los problemas se hicieron evidentes, ellos no efectuaron las acciones apropiadas para remediarlos, o en hacer a alguien responsable. Estas acciones negaron a los pehuenche las protecciones supuestamente garantizadas por las políticas y directrices. En sus declaraciones al CfHR, el Vice Presidente de la IFC, Carol Lee, reconoció que "se cometieron errores" al presentar la propuesta del proyecto Pangue al Directorio de la IFC. Específicamente, el personal de la IFC falló al no identificar al pueblo indígena y al no aplicar las políticas del Banco Mundial respecto a éstos. Sin embargo, la represa ha sido construida, y el préstamo de la IFC ha sido devuelto. Salvo por el 2.5% de propiedad de Pangue, la IFC ya no tiene ningún rol en el proyecto chileno. ¿Quién es ahora responsable de enfrentar los problemas sociales, económicos, políticos y de supervivencia cultural que enfrentan los pehuenche --problemas causados por una planificación ineficiente y decisiones erradas tomadas al construir la represa Pangue (y ahora Ralco)?
- 2. El informe Downing revela como la Fundación Pehuén fue evolucionando de una iniciativa valiosa e innovadora para reinversión de beneficios privadas de la empresa en las comunidades huéspedes, hacia una realidad operacional que falló en cumplir cuatro de los cinco objetivos del acuerdo IFC/Pangue. Las condiciones humanas y ambientales han empeorado significativamente, y la Fundación se ha transformado más en el vehículo para el reasentamiento de Ralco, que para lograr un desarrollo importante y sustentable de las comunidades afectadas por Pangue. Estos fracasos tienen sus raíces en parte en la falta de la IFC que no aseguró la participación informada adecuada de los pehuenche, así como en la ausencia de oportunidades estructurales para esta participación. La Fundación misma fue establecida como resultado de las negociaciones secretas entre la IFC y ENDESA sobre maneras de mitigar los impactos sociales de la represa Pangue, y fue reestructurada en Abril de 1997, para permitir el reasentamiento de los pehuenche, como resultado de la represa Ralco. Es evidente que la falta de participación informada contribuyó crucialmente a las fallas de la Fundación que llevaron al incumplimiento de sus objetivos establecidos. ¿Constituye una violación a los derechos humanos negociar acuerdos secretos sobre el futuro de un grupo étnico, sin el conocimiento o participación del grupo o de las autoridades gubernamentales responsables de los asuntos indígenas (CONADI)? Si es así, ¿debieran las agencias bajo cuya tutela sucedieron estas violaciones, hacerse responsables para remediar estas acciones? ¿Debieran ellas también hacer restitución material a las víctimas de sus actos, que pueden ahora ser expulsados de sus tierras y deportados ("reasentados") a una zona inadecuada, donde a ellos probablemente les será difícil sobrevivir?
- 3. La Fundación Pehuén es el vehículo propuesto para mitigar los impactos sociales de Ralco, la segunda represa. A pesar de haber recibido solicitudes de los pehuenche, de los mapuche, del gobierno chileno, de académicos y ONGs, para acceder a la evaluación interina sobre la Fundación, la IFC decidió mantener oculto el informe hasta después de finalizado el período de revisión de evaluación ambiental de la represa Ralco. Esto afectó la capacidad de los pehuenche de participar en el proceso de toma de decisiones de un modo informado y equitativo. ¿Constituye una violación a los derechos humanos de los pehuenche, el que la IFC censurara información clave sobre su subsistencia, sus bosques, y su futuro cultural? ¿Qué posibilidad de defenderse tienen personas como los pehuenche, cuando la planificación de proyectos, su financiamiento, monitoreo e implementación ocurren de un modo tal que se protegen primero y mas que nada los intereses económicos privados, mientras (a sabiendas o no) se crean situaciones en las cuales los derechos humanos son abusados?
- 4. En su declaración de Julio de 1997, la IFC argumenta, "Pangue es un proyecto con escaso impacto ambiental y social" (1997b:15). Los informes de Hair y el de Downing indican que el personal de la IFC y de ENDESA manipularon el lenguaje del proyecto Pangue para sugerir que el proyecto estaba constituido por una central autónoma, y que no era parte de un proyecto más grande, de dos represas. La caracterización de Pangue como un proyecto autónomo realizada por la IFC justificó desarrollo de infraestructura (caminos, mecanismos de impacto social como la Fundación Pehuén) que eran en realidad esenciales para la construcción de la serie de represas planificadas en el Bío-Bío. La evaluación de Downing presentó evidencias de que ENDESA utilizó los fondos del préstamo de la IFC destinados para Pangue (para mitigación de impactos sociales a través de la Fundación Pehuén) para apoyar el desarrollo de Ralco. Estas son violaciones al acuerdo de préstamo entre IFC/ENDESA, por lo menos en relación a lo que ha sido hecho público de éste, así como de las directrices del Banco Mundial. Pero el préstamo ha sido devuelto , la IFC posee sólo el 2.5% de Pangue, y no está involucrada financieramente en Ralco. ¿Quién es responsable de hacerse cargo de los problemas sociales, económicos, políticos y supervivencia cultural que enfrentarán los pehuenche como resultado de las manipulaciones engañosas que acompañaron la planificación y construcción de la represa Ralco?
- 5. Respondiendo a las intensas demandas de los ciudadanos chilenos, de dirigentes y personas mapuche y pehuenche, a las ONGs y a las organizaciones gubernamentales, el Banco Mundial autorizó una auditoría independiente del proyecto Pangue, y la IFC contrató a Jay Hair y Theodore Downing para realizar auditorías sobre el impacto ambiental y social. Los informes resultantes eran muy críticos de la IFC, de ENDESA, de Pangue S.A. y de la Fundación Pehuén. La IFC permitió que ENDESA censurara drásticamente el informe de Hair (recortando las referencias a las conclusiones de Downing) y censuró en forma total el informe de Downing, enterrándolo hasta el 24 de Diciembre de 1997. El restringir el flujo de información durante un proceso crítico de toma de decisiones, y especialmente ocultando información a las personas afectadas, efectivamente impidió que los pehuenche tomaran decisiones informadas. ¿Quién es responsable de reparar el daño a los derechos a la autodeterminación de los pehuenche?
- 6. Y por último, como nos lo recuerda Claudio González Parra, para los pehuenche la principal interrogante es: ¿si el pueblo pehuenche va a beneficiarse de los frutos del proyecto, o si ellos subsidiarán el desarrollo hidroeléctrico de Chile sacrificando su economía, sus recursos y su cultura? (Downing 1996:8 citado por Parra 1997:7) [volver]
Parte III: Privatización, Irresponsabilidad Institucional y Violaciones a los Derechos Humanos en Proyectos de Desarrollo Financiados por el Banco Mundial: Implicancias más Amplias de los Casos Pangue-RalcoHemos dejado sin contestar las preguntas con que se cierra la Parte II de este informe, no sólo como una estratagema retórica, sino que en reconocimiento de que la estructura institucional del Banco Mundial y su modo de operar efectivamente las hace incontestables. Como lo ha demostrado la relación de la actuación del IFC en el caso Pangue en la Parte II, una intrincada jerarquía de indeterminación y de ambigüedad estructural se extiende desde los operativos de la IFC en los sitios específicos de los proyectos: a través de convenios confidenciales con acreedores privados, a través la presunta incapacidad del IFC de hacer cumplir a conformidad estos convenios con los acreedores cuando éstos ya tienen el dinero en sus manos; a través de la falta de conocimiento que tienen los directores de la IFC de actuaciones específicas y de gestiones del personal de proyecto de la IFC; a la casi autonomía de cada institución del Grupo Banco Mundial, hasta el Presidente mismo del Banco como un todo. Esta falta de determinación estructural da pocas oportunidades institucionalizadas para cuestionar procesos o situaciones en torno a cuestiones de responsabilidad moral o legal por abusos y fallas en los proyectos. Esto sólo ha sido intensificado por el uso de este marco institucional para hacer expedita la privatización del desarrollo financiado con dineros públicos a través del IFC y corporaciones privadas como ENDESA.
Los débiles lazos institucionales entre los miembros del Grupo Banco Mundial constituyen un sistema de ambigüedad estructural que le permite acomodar la contradicción entre su compromiso creciente con la privatización económica y su continuo compromiso público de salvaguardar los derechos ambientales, sociales y humanos. De este modo, la IFC está coludida con, o tolera pasivamente, prácticas de las corporaciones privadas receptoras de sus préstamos, que violan las directrices ambientales y sociales del IBRD. Al mismo tiempo niega su responsabilidad institucional por todas las consecuencias humanas y ambientales adversas que resultan de estas prácticas. Un caso en cuestión, justamente, es la falta constituida por el hecho que nadie en la IFC, ni en el Banco Mundial, hasta e incluyendo el Presidente Wolfensohn, ha asumido la responsabilidad personal de haberle ocultado el informe Downing a los pehuenche --violando gravemente sus derechos humanos básicos, y las propias directrices del Banco, que exigen participación informada de los pueblos indígenas en los proyectos que los afectan.
Mas aún, no nos parece convincente el argumento del Banco Mundial de que la IFC, aunque siendo parte de la "familia del Banco", queda fuera del control del Banco, y del alcance de sus estándares sobre participación indígena en proyectos de desarrollo que los afecten. No debiera ser necesaria una violación grave de los derechos humanos por parte de la IFC, para que esto le sugiriera al Banco imponer estándares que cubran a todo el Banco. El Banco estableció la relación con la IFC, y ahora tiene que hacerse cargo de las consecuencias. Sin embargo, en respuesta a los cargos que hizo Downing en el sentido que la IFC tiene cierta responsabilidad por esta acción, Jannik Lindbaek, Vice Presidente Ejecutivo de la IFC, insistió que la IFC no tiene ninguna responsabilidad porque no ejerce ningún control sobre las acciones de la Fundación Pehuén, la que ahora está bajo el control exclusivo de Pangue S.A. Robert Winthrop hace el siguiente comentario al respecto:
La posición del IFC parece particularmente dudosa, ya que el establecer una fundación para beneficiar a los pehuenche [la Fundación Pehuén], constituyó un elemento clave de las condiciones de la IFC para financiar el desarrollo hidroeléctrico de Pangue. (Winthrop 1997:36).
Respecto a lo que alegó Lindbaek que el IFC estaba "buscando el modo de presentarles lo esencial de la evaluación a los pehuenche" mientras mantenía en secreto el texto mismo del informe, Winthrop señala: Lejos de honrar el sencillo idioma de la [Directiva Operacional del Banco Mundial 4.20, que llama a mantener informados a los pueblos indígenas sobre los planes en torno a proyectos, de tal modo que ellos puedan ser "participantes informados" en las "toma de decisiones"], es difícil ver en esta historia de las relaciones de la IFC con los pehuenche, ninguna otra cosa que no sea el ejercicio de relaciones públicas y de legalismos exculpatorios. (Winthrop 1997:36).
La responsabilidad no parece terminar con Lindbaek. Según el columnista Alexander Cockburn, después de que en un comienzo les solicitó a Downing y a Hair que prepararan sus evaluaciones, el Presidente del Banco, Wolfensohn, posteriormente "presidió un proceso interminable de engaño y encubrimiento, comenzando con la supresión de [ambos] informes." (1997:9)
Irresponsabilidad Institucional y la Presión por Prestar Al evaluar la naturaleza y la magnitud de la responsabilidad institucional por los abusos en el caso Pangue-Ralco, tenemos que tener en cuenta los intentos del Banco Mundial por prevenir tales abusos. Durante las últimas décadas, proyectos gigantescos han devastado el medioambiente y a las poblaciones de extensas áreas, incluyendo muchos pueblos indígenas o tribales. Muchas iniciativas con gravísimos problemas, como el proyecto Polonoroeste del Banco Mundial en la Amazonía brasileña y su proyecto de la represa Sardar Sarovar en la India, han generado crecientes críticas y presiones políticas sobre los gobiernos y las instituciones bancarias multilaterales, que planifican, instigan y/o financian la mayor parte de los grandes proyectos de desarrollo (Rich 1994a:25-48; Schwartzman 1985). Algunos gobiernos e instituciones multilaterales involucrados en el desarrollo, han intentado responder a las críticas estableciendo pautas o convenios para minimizar el daño a los sistemas sociales y los entornos de las poblaciones afectadas por sus proyectos. Algunos, como el Banco Mundial, han contratado antropólogos y otros cientistas sociales como consultores o como personal permanente, para ayudar a formular pautas para prácticas de desarrollo social y ambientalmente responsables y para evaluar los efectos sociales y culturales de los proyectos.
Lo que la Consejera de la IFC, Carol Lee, llamó "errores" y "deficiencias en la actuación del IFC", pueden ser vistos de otra forma en el contexto de como ha administrado en los últimos 25 años el Banco Mundial los proyectos de represas, y de otros grandes proyectos de desarrollo que requerían el reasentamiento de poblaciones locales. Las principales "deficiencias" del caso Pangue-Ralco han ocurrido demasiado frecuentemente en proyectos anteriores.
Las poblaciones locales, en muchos casos incluyendo poblaciones indígenas, generalmente no han sido informadas completamente o en el momento oportuno, sobre los planes para su reasentamiento. No han tenido oportunidad de participar efectivamente en los procesos de planificación. Los planificadores de los proyectos han tratado, ya sea de evitar entrar en contacto con sus líderes y sus procesos políticos, o sólo les han dado roles simbólicos mientras ignoran sus protestas. El calendario para la remoción y reasentamiento, por lo general ha estado mas de acuerdo con el ritmo de la construcción del proyecto que con las necesidades de las personas.
Los reasentamientos casi invariablemente han sido a zonas más pobres, resultando en una disminución sustancial de los estándares de vida para los desplazados.
Las compensaciones (si es que son pagadas del todo, a menudo después de largas esperas), casi invariablemente han sido demasiado bajas como para contrarrestar los verdaderos costos que les ha significado el reasentamiento a los desplazados (Rich 1994a).
El Banco ha reconocido en repetidas ocasiones y ha criticado tales "errores" en informes y estudios internos del Banco. Éstos han llevado a menudo a diseñar nuevas políticas y a la contratación de más antropólogos y otras personas expertas como equipo asesor de planta, los que a su vez han preparado directrices operativas más fuertes y específicas, tales como las relativas a pueblos indígenas y reasentamientos a las que nos referimos más arriba. Muchas han sido burladas en proyectos como Pangue-Ralco. En resumen, la "curva de aprendizaje" del Banco ha tenido una configuración cíclica recurrente: el Banco ha tenido que "aprender" las mismas lecciones y sacar las mismas conclusiones una y otra vez, pero el proceso no previene la recurrencia de los problemas. Mas aún, la última página web de la IFC divulgando una política nueva y mejorada, puede considerarse como un ejemplo de este proceso. El Banco aún tiene que demostrar su capacidad de 'ponerle suficiente diente' a sus propias directrices y procesos de monitoreo, para hacerlas confiablemente aplicables. Esta reticencia tiene sus raíces claramente en una mas profunda falta de voluntad para imponer serios impedimentos a la imperiosa presión de otorgar préstamos. Como lo señalan dos analistas críticos de la actuación del Banco:
Claramente, tales problemas institucionales no serán resueltos ni por un Panel de Inspección, ni por otra revisión del historial de desalojos y reasentamientos del Banco. De hecho, la atención que estudios previos focalizaron en los problemas en torno a los reasentamientos rápidamente se desvanecieron. Las lecciones son claras: el Banco Mundial no cambiará sin una presión significativa y sostenida del público, de los grupos involucrados y de los parlamentarios. Sin esta presión, el Banco continuará financiando proyectos que desplazan a los pobres a una pobreza aún mayor, a menudo en beneficio de proyectos que son económica y socialmente desastrosos. (Wilks y Hilyard 1994:229).
El personal del Banco, ya sean del IFC o del IBRD, no pueden seguir evadiendo su responsabilidad por las violaciones a los derechos humanos y a sus propios estándares sociales y ambientales que se repiten en forma crónica, y descartarlos como simples "errores" o "experiencias de aprendizaje". El IFC y el Grupo Banco Mundial, como un todo, tienen que asumir la responsabilidad por su incapacidad de corregir y prevenir la repetición de problemas, como los de Pangue-Ralco, que tanto el Banco como sus críticos han reconocido desde hace mucho. En el caso presente, el Banco debe reconocer y asumir la responsabilidad por los daños que el proyecto de la IFC ha infringido a los pehuenche, así como por el daño mucho mayor que significará la deportación masiva de Ralco. El Banco tiene que hacer un llamado público para detener el reasentamiento, por lo menos hasta no encontrar tierras adecuadas y semejantes a las actuales, y que los mismos pehuenche lleguen a aceptar el plan, de manera verdaderamente informada y democrática. También debe hacer una restitución completa a las personas cuyas vidas ya ha perturbado y empobrecido. Resumiendo, el Banco y la IFC no pueden atribuir Pangue y Ralco a una "experiencia de aprendizaje", y evadir el abuso a los derechos humanos que ellos han precipitado.
Contratar antropólogos y adoptar directrices ambientales y sociales, representan respuestas bienvenidas y apropiadas a las críticas y a la oposición política. Pero también pueden ser consideradas como medidas defensivas, a las cuales la institución bajo crítica puede señalar como evidencias de sus buenas intenciones y de su compromiso con los valores ambientales y de derechos humanos. Estas medidas han llegado a ser condiciones políticas esenciales para la existencia de las principales instituciones multilaterales como el Banco Mundial, que dependen del apoyo político y financiero de gobiernos democráticos sensibles a la opinión pública doméstica e internacional.
El personal del Banco, desde el Presidente Wolfensohn hacia abajo, acostumbran mencionar las numerosas directrices operacionales de la institución cuando responden a las críticas formuladas por su actuación. Con los años, el Banco ha adoptado estas directrices en temas tales como reasentamiento y los problemas especiales de los pueblos indígenas, en esfuerzos por prevenir la recurrencia de abusos perpetrados en proyectos anteriores financiados por el Banco. De hecho, la política del Banco sobre pueblos indígenas es "fuerte". Su Directriz Operacional 4.20 promulgada en 1991, describe en términos iluminadores y detallados, la importancia de asegurar la participación plena e informada de los indígenas en la implementación de proyectos de desarrollo que los afectan, de proteger sus tierras, etc. (Banco Mundial 1991). El problema, sin embargo, no es con la letra de las directrices sobre políticas del Banco, sino que con el modo como sus proyectos, con posterioridad, proceden a violarlos. ENDESA y la IFC violaron virtualmente todas las principales provisiones de la directriz operacional sobre pueblos indígenas en el proyecto Pangue-Ralco, proyecto que comenzó después que ésta y otras directrices operacionales tenían mas de seis años de vigencia. El proyecto Pangue-Ralco también viola descaradamente la directriz del Banco Mundial sobre reasentamientos, que ha sido publicada desde comienzos de los años 80.
Creemos que las razones de esta divergencia crónica entre prédica y práctica, descansa en parte en la supremacía de la presión por prestar sobre otras determinantes de las políticas y acciones del Banco (Wilks y Hildyard 1994:228), y en parte en la estructura institucional del Banco, que puede ser vista como la manifestación material de este imperativo predominante. Como lo admitiera un informe filtrado del 'Bank Task Force on Portfolio Management' de 1992: "La preocupación generalizada del Banco con otorgar nuevos préstamos prima sobre cualquier otra consideración, con el resultado que evidencias de graves incumplimientos [con las directrices del Banco y sus convenios] es abrumadora" (Banco Mundial 1992:ii,iii,8; citado en Wilks y Hildyard 1994:228).
En las instancias de violación de derechos, de valores ambientales y de obligaciones contractuales en este caso, la IFC consistentemente escogió el curso de acción que permitiera al proyecto seguir adelante, dejando los derechos humanos, y los costos sociales y ambientales, negociables, aplazables o prescindibles.
La conducta del IFC, en esta y otras instancias, de esta forma ejemplifica la noción de Johnston de una "cultura de proyecto". En sus análisis sobre desarrollo hídrico y de manejo de conflictos, Johnston y Donahue observaron,
el financiamiento inicial de los proyectos crea en sí mismos un ímpetu, y a pesar de tiempos y necesidades cambiantes, los esfuerzos por "arreglar" la naturaleza o por proteger las inversiones humanas puede ... continuar siendo financiado por razones [políticas] ... más bien que por la actual viabilidad del proyecto. Los esfuerzos por cambiar o transformar el énfasis de los proyectos constantemente se ven enfrentados con la atrincherada "cultura de proyecto" (1998:4).
Esta cultura de proyecto parece ser omnipresente en la IFC y en todas las otras instancias del Grupo Banco Mundial (Payer 1982; Rich 1994b; Wilks y Hildyard 1994).
La yuxtaposición entre los compromisos públicos del Grupo Banco Mundial con principios y políticas social y ambientalmente iluminadores, y el financiamiento que otorga la IFC contratistas privados para implementar proyectos que violan estos estándares, hace que el Grupo Banco Mundial, como un todo, sea vulnerable al cargo de hipocresía institucional. Desde un punto de vista organizacional, sería difícil imaginarse un diseño institucional más efectivo para tener su propio pastel de responsabilidad social y ambiental pública y luego comérselo también, aunque en secreto.
Uno de los momentos más importantes del foro público de la CfHR sobre el caso de Pangue, se originó cuando Theodore Downing y otros, les preguntaron directamente a los empleados del IFC y del IBRD (Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, el miembro más importante del Grupo Banco Mundial), si ellos creían que la IFC o cualquier otra instancia del Grupo Banco Mundial, tenía alguna responsabilidad en restituirles a los indígenas pehuenche por cualquier daño que ya se les había ocasionado o que fuera a ocasionárseles, como resultado del proyecto [Pangue] que ellos habían financiado. El Vice Presidente y otros miembros de la IFC, y empleados del IBRD respondieron públicamente tanto al foro como en privado a los miembros del CfHR, que ellos reconocían y deploraban los tremendos "errores" cometidos y los daños cometidos contra los pehuenche, principalmente por el personal de ENDESA, pero también a través del involucramiento de la IFC y sus decisiones en torno a políticas de proyectos. Sin embargo, cuando surgió el tema de la responsabilidad, nadie contestó. El antropólogo, entonces, refraseó la pregunta: ¿Si alguien en el Banco había pensado en algo que éste pudiera hacer ahora para ayudar a los pehuenche a enfrentar algunos de estos perjuicios? Nuevamente no hubo respuesta.
Privatización
El daño al medioambiente, a la sociedad y a los derechos humanos ocasionados por el proyecto Pangue-Ralco, tiene muchos precedentes en proyectos de desarrollo a gran escala financiados por el Banco Mundial, que requerían el desalojo y reasentamiento de poblaciones locales. Las represas hidroeléctricas por lo general han estado entre los peores ofensores en todas las tres categorías. En ciertos aspectos, sin embargo, Pangue-Ralco ejemplifica tendencias que, aunque no son nuevas, están adquiriendo cada vez más importancia en el financiamiento del desarrollo por instituciones multilaterales de préstamos y otras agencias públicas. Los abusos específicos en el caso Pangue- Ralco, tienen que ser entendidos en el contexto de problemas estructurales y de políticas del Grupo Banco Mundial y especialmente de la IFC que son crónicos. Dentro del Banco Mundial, la IFC es el punto de convergencia de estos problemas institucionales crónicos --problemas que resultan del énfasis recientemente intensificado en la privatización del financiamiento del desarrollo asociado con la globalización económica, y las consiguientes presiones para abolir el control público sobre la actividad económica.
El desempeño de la IFC en Pangue-Ralco no puede ser comprendido a cabalidad simplemente en términos de replicación de patrones genéricos del Banco. Mientras que los abusos que surgieron y que fueron fomentados dentro del contexto del proyecto Pangue-Ralco comparten propiedades generales con proyectos del sector público del IBRD, ellos ejemplifican problemas estructurales globales. El financiamiento de proyectos de desarrollo a través de préstamos directos a corporaciones privadas, más bien que a gobiernos, acentúa estos problemas. Ninguna revisión de los problemas en torno al proyecto Pangue-Ralco y de sus implicaciones más amplias estaría completo sin examinar este aspecto del caso. Esto es particularmente cierto, dado que la privatización del desarrollo (en la forma de préstamos o contratos directos por instituciones públicas tales como agencias gubernamentales y bancos multilaterales de desarrollo a corporaciones privadas) es cada vez más común.
La privatización significa la transferencia de responsabilidades sociales, funciones políticas y recursos financieros desde el sector público al corporativo privado. Esto acompaña la tendencia hacia la globalización de la producción y de los mercados y el debilitamiento de los controles estatales de la actividad económica (Greider 1997:27-53, 382-383; Korten 1995:70-80, 91-93; Mittelman 1996:231; Sassen 1996a:23-24, 56; 1996b:40-42). En el contexto de préstamos transnacionales para el desarrollo, la privatización significa que la institución pública presta directamente a una corporación privada o a un consorcio, el que entonces se hace responsable de implementar el proyecto. Tales arreglos plantean peligros que no son diferentes a los que surgen en proyectos de desarrollo financiados e implementados por agencias públicas; son formas intensificadas de los mismos problemas. La privatización exacerba la tendencia a que los proyectos de desarrollo operen fuera del alcance de un escrutinio público eficaz o del control político, sin mencionar el aporte, la influencia y la crítica de los antropólogos consultores. Tanto como principio teórico y como tendencia práctica, la privatización, por lo tanto, se contradice con la aplicación de controles o restricciones efectivos efectuados por instituciones financiadas públicamente o con procesos políticos democráticos |9| . Por todas estas razones, la tendencia hacia la privatización en el desarrollo es por lo tanto de especial preocupación para los antropólogos y para su asociación profesional.
Las corporaciones privadas, por lo general, son menos susceptibles a las críticas e influencias del público que las instituciones públicas, debido a que no tienen controles políticos ni obligaciones legales que hace que éstos últimos tengan que rendir cuentas públicamente de sus acciones. Esto no significa pasar por alto las regulaciones legales a las cuales están sujetas las corporaciones, sino más bien señalar que tienden, por propósitos prácticos, a ser menos accesibles al control público o a las influencias políticas |10| . Las corporaciones privadas rara vez suscriben convenios sociales o ambientales similares a los lineamientos de los bancos de desarrollo multilaterales financiados públicamente, como el Banco Mundial. Casi invariablemente no tienen acuerdos generales sobre sus políticas para proteger los derechos humanos ni la calidad ambiental de las personas y regiones a que afectan sus operaciones. Además son mucho menos proclives a contratar antropólogos u otros cientistas sociales como lo hacen las agencias internacionales o gubernamentales, para aconsejar sobre los impactos sociales y culturales de sus proyectos.
Además de estas discrepancias a nivel de principios abstractos, existe también una dificultad pragmática. Una vez que una autoridad pública ha entregado el dinero a un ejecutor privado, ésta pierde gran parte de su capacidad de presionar para que se cumplan los estándares o las restricciones que puede haber impuesto como condición para otorgar el préstamo. Cuándo es implementada en el contexto de proyectos de "desarrollo", las privatizaciones de este modo plantean problemas y peligros especiales a los grupos sociales más directamente afectados, así como a los antropólogos que realizan investigaciones con esos grupos o que trabajan como consultores o empleados de las agencias de desarrollo. Estos problemas y peligros están ejemplificados en el caso Pangue-Ralco. ENDESA y la IFC se mantuvieron impenetrables a las críticas de las agencias gubernamentales chilenas y de los organizaciones no gubernamentales, y amenazaron y censuraron al antropólogo consultor, Theodore Downing.
A la luz de estas consideraciones, el mayor énfasis en los años recientes del Grupo Banco Mundial en realizar préstamos directamente a las corporaciones del sector privado preocupa. Un índice de este cambio en la orientación general de las políticas del Grupo Banco Mundial, es la relativa disminución del volumen de préstamos durante la última década del AID (Agencia Internacional de Desarrollo), institución miembro del Grupo Banco Mundial que se especializa en conceder préstamos a los países pobres con tasas de interés bajo las del mercado.
En contraste, el volumen de los préstamos realizados por la IFC, la institución del Grupo Banco Mundial que se especializa en préstamos al sector privado, ha aumentado considerablemente. La IFC le presta directamente a las corporaciones privadas a tasas competitivas y logra tasas de retorno positivas en sus operaciones, en contraste con la AID, que por lo general trabaja a pérdida. Tanto el volumen de préstamos de la IFC como la proporción del total de los préstamos del Grupo Banco Mundial representado por los préstamos de la IFC, han aumentado significativamente en los años recientes. Desde su fundación en 1956, la IFC ha prestado un total de US$ 21.2 billones y ha suscrito o arreglado sindicaciones por US$ 15 billones más, haciéndolo "el mayor financista multilateral de proyectos privados en el mundo en vías de desarrollo" (Aslam 1998). Sólo en 1997, los préstamos de la IFC alcanzaron la suma de US$ 3.3 billones, el 14% de todos los préstamos de la IFC en sus 42 años de existencia (Aslam 1998). El Informe Anual 1997 de la IFC (1997a:10) muestra el abismante aumento del volumen de préstamos y del número de proyectos apoyados por la IFC durante los últimos 10 años (de 95 proyectos en 1988 a 276 en 1997, y de un total de préstamos de la IFC por US$ 1.039 billones en 1988 a US$ 3.405 billones en 1997).
La transformación del Banco hacia las privatizaciones ha sido asociada con una tendencia a bajarle el perfil a las consideraciones sociales y medioambientales, como criterio para los préstamos (ejemplificado dentro del Grupo Banco Mundial por el enfoque de la AID), en favor de un enfoque más exclusivamente economicista, abocado a optimizar las tasas de rentabilidad positivas de los préstamos para el desarrollo. Estas tendencias están claramente de acuerdo con presiones políticas actuales por privatizar, desregular y desnacionalizar, que son aspectos integrales de la acelerada globalización de la economía mundial. Se aduce que las presiones por la competitividad en los mercados globales hacen necesario remover los controles políticos y gubernamentales de la actividad económica, y la consiguiente relajación de medidas institucionales de protección de los valores sociales y ecológicos. Las instituciones financieras multilaterales, tales como el Banco y el IFC, han estado entre los más poderosos voceros pro-privatizaciones, y como tal han promovido en forma creciente el canalizar los préstamos para el desarrollo a través de contratistas privados (Payer 1991:96-97).
En un reconocimiento tácito del conflicto existente entre privatización y los objetivos de políticas sociales y ambientales articuladas por las Directivas Operacionales del IBRD, la IFC se ha abstenido cuidadosamente de comprometerse con la letra de las directrices ambientales y sociales del IBRD. La IFC sostiene que está de acuerdo con el espíritu de estos acuerdos pero se reserva el derecho a "interpretarlos" de acuerdo a las circunstancias de los casos individuales (y a los clientes privados individuales). La IFC incorpora acuerdos ambientales y sociales en cada uno de contratos de préstamos con el receptor privado, pero se reserva la prerrogativa de mantener partes de todos estos convenios en secreto, eliminando selectivamente la oportunidad para revelarlos públicamente o de responsabilizarse por ellos. No se exige al personal de la IFC dar a conocer estos acuerdos al Directorio, los que de esta forma están impedidos (o absueltos de la responsabilidad) de intervenir en proyectos específicos para hacer valer compromisos sociales y ambientales que pueden haber sido parte de los acuerdos del préstamo (Christopher Chamberlain, Centro de Información del Banco, comunicación personal, Enero 23, 1998). Esta privilegiada confidencialidad estructural se extiende incluso a las comunicaciones internas entre el personal de proyectos de la IFC involucrados en operaciones a nivel local y los administradores y directores de alto grado. |11|
Por ejemplo, en coyunturas cruciales del proyecto Pangue, los miembros de la IFC que trabajaban en el proyecto, se coludieron con el personal de ENDESA en manipular la Fundación Pehuén y en preparaciones para la represa Ralco. Los voceros de la IFC aseguraron que los empleados de terreno de la IFC no comunicaron sus acciones a los administradores de la IFC en Washington (Vice Presidente de IFC, Carol Lee, en declaraciones en el Foro del CfHR, Noviembre 1997, confirmando las aseveraciones de Theodore Downing en la misma ocasión). De este modo los Directores de la IFC pueden retener, ya sea por ignorancia o a propósito, una medida de lo que puede ser caracterizado como "irresponsabilidad estructural" por acciones específicas del personal de un proyecto de la IFC.
En cualquier caso, como lo demuestra la actuación de la IFC en el caso de la represa Pangue, los empleados de la IFC tienden a no tener la voluntad de exigirles a los contratistas privados que asuman las violaciones de los convenios sociales o ambientales acordados como condiciones para el préstamo. Tal como el personal de la IFC y IBRD señaló a Downing y a los miembros del CfHR, una vez que el dinero ha cambiado de manos, la IFC no puede efectivamente insistir para que las compañías actúen según sus compromisos. En su presentación al Foro del CfHR, Lee describió cómo, a pesar de su angustia personal por no entregar el informe de Downing a los pehuenche, los empleados de la IFC decidieron acatar las demandas de ENDESA en este sentido. Oponerse a ello, protestaron, hubiera servido solamente para perder la poca influencia residual que la IFC pudiera haber tenido aún sobre el receptor del préstamo. La IFC puede, por supuesto, utilizar este argumento para excusarse por no defender sus principios o sus convenios, siempre cuando parezca que al hacerlo, se pueda perturbar el proyecto o la relación de la IFC con el receptor del préstamo o con sus clientes comerciales en general. Presiones y ambigüedades como éstas --que son exacerbadas por las privatizaciones, tal como lo ejemplifica la relación IFC-ENDESA-- puede hacer irrelevante los progresivos principios y directrices sociales y ambientales que las instituciones del sector público del Banco Mundial han adoptado y pregonado públicamente.
Las autoridades del Banco han presionado a la IFC para que alineen sus estándares operacionales con las directrices operacionales de las subdivisiones orientadas hacia el sector público, como la AID y el IBRD. Hasta hace poco la IFC se resistió a todas estas presiones para que adoptase acuerdos explícitos, generales sociales y ambientales, en torno a los cuales pudiera ser públicamente obligada a rendir cuentas. Finalmente, en Noviembre 1997, realizó un paso sin precedentes al producir un documento borrador en que señalaba compromisos sociales y ambientales específicos, así como también sobre políticas de transparencia pública.
En el mes en que se redactaba el presente informe (Enero 1998), la IFC dio un paso incluso más inesperado, al poner este documento en su página web e invitar a un escrutinio público y solicitar aportes críticos. El documento contiene siete declaraciones generales sobre políticas sociales y ambientales. Éstas tienen que guiar, pero no tomar el lugar de, los convenios específicos en los contratos de préstamos con clientes individuales; éstos seguirán siendo secretos, igual que antes. En vez de hacer públicos estos convenios operacionales, la IFC ofrece un "Plan de Acción Ambiental", prometiendo hacer públicos "los resúmenes" de los convenios ambientales y sociales que realiza con sus clientes o receptores de préstamos en casos individuales. Estos resúmenes sólo tendrían el 'status' de una interpretación, sin relación determinada con lo señalado específicamente en el convenio con los clientes sobre proyectos específicos. En otras palabras, no tendrán la fuerza legal de compromisos, por los cuales la IFC y sus socios del sector privado, pudieran ser legalmente e incluso administrativamente responsables. Así, el nuevo "Plan de Acción" protege la perenne política de la IFC de mantener oculto el contenido de sus acuerdos, y de evitar así compromisos específicos que la obliguen públicamente a ser responsable por la conducción de los proyectos que financia. La sustitución de los "resúmenes" por los convenios mismos, continuará impidiendo que el público pueda hacer que la IFC o sus socios privados se hagan responsables de las violaciones de condiciones sociales o ambientales específicas de sus préstamos. En resumen, las nuevas pautas de la IFC no ofrecen cambios substanciales en las políticas del IFC sobre transparencia pública.
Conclusiones y recomendaciones sobre accionesComo conclusión, este informe encuentra que en este caso ocurrieron numerosas violaciones de derechos humanos, de valores ambientales, y de los términos de una relación de consultoría. La IFC claramente violó los términos del contrato de empleo con Downing, que llamaba a compartir oportunamente los resultados de su investigación con la comunidad y a hacer que los resultados de su evaluación estuvieran a disposición del público. Al amenazarlo con un juicio de castigo si él revelaba el contenido de su informe, la IFC abusó de su relación con él como consultor. Negarles el informe de Downing a los representantes pehuenche del Directorio de la Fundación Pehuén, a la vez que se les distribuían copias a los miembros no-indígenas, constituyó lo que Downing denominó un acto "racista". Ésto, claramente es un acto de discriminación étnica que en principio y de hecho no puede ser tolerado. Como tal, contraviene específicamente los términos de la Declaración sobre Antropología y los Derechos Humanos de CfHR, que establece que la Asociación Americana de Antropología tiene el derecho y la responsabilidad de protestar por la negación de derechos humanos básicos en base a diferencias sociales, culturales o raciales. (Ver también AAA Declaraciones sobre problemas en investigación antropológica y étnica, 1969; Declaración sobre éticas, 1971, modificada en 1990; y el propuesto Código de ética, 1998).
Las negaciones y violaciones de los derechos, en este caso resultaron en parte por las culturas institucionales de la IFC, del Banco Mundial y de ENDESA. También tienen que ser entendidas dentro del contexto más amplio de la economía global y del clima político en el cual operan el Grupo Banco Mundial, y otras instituciones públicas que otorgan créditos al sector privado. El conflicto entre privatización económica, derechos humanos y valores sociales, culturales y ambientales, ha llegado a ser un rasgo cada vez más generalizado del mundo contemporáneo, especialmente en instituciones que financian el desarrollo. En este contexto político y económico, el participar en proyectos de desarrollo o en instituciones orientadas hacia el desarrollo, sean públicas o privadas, plantea difíciles interrogantes para los antropólogos. En las palabras de Roberto Winthrop,
El caso de los pehuenche plantea una cantidad de temas de políticas, asuntos ambos de substancia y de estrategia. ¿Como antropólogos, qué control debiéramos esperar tener sobre los productos de nuestros trabajos? ¿Podemos definir estándares para nuestra práctica profesional en relación a nuestra obligación de compartir nuestros hallazgos de nuestra investigación aplicada con comunidades afectadas? ¿Podemos definir estándares y lineamientos antropológicamente defendibles que pueden ser efectivamente consultados por las instituciones que patrocinan el cambio social?
Sin duda, la profesión necesita formular mejores y mas claras respuestas a estas interrogantes. Como un paso en esta dirección, el Comité recomienda que la Asociación formalmente condene la acción de la IFC de mantener secreto el informe de Downing como una violación de los derechos humanos de los pehuenche, de los términos del empleo de un consultor de la IFC y de su responsabilidad profesional como antropólogo de compartir los resultados de su investigación con las personas que el estudió y de comunicar sus resultados al público.
La asociación debiera dejar muy claro que no tolerará intentos de obligar a sus miembros a ocultar información o a actuar de maneras que contradigan la obligación profesional de no dañar los intereses de las personas afectadas por su investigación u otras actividades profesionales. La AAA tampoco tolerará que ninguna institución intente obligar a sus miembros a realizar investigación clandestina, ya sea antes o después de los hechos (lo último siendo el resultado directo de la retención por parte de la IFC del informe de Downing).
A pesar que avanzan las preparaciones para el desalojo forzoso y el reasentamiento de la población pehuenche de la zona de Ralco, los pehuenche aun no han sido desplazados. Todavía hay tiempo para detener la mayor parte del daño que se cierne sobre los pehuenche antes de que ocurra. Autoridades gubernamentales, parlamentarios, académicos y profesionales, así como numerosas organizaciones ambientales y de derechos humanos han dejado muy claro que ninguna necesidad económica en torno a la represa Ralco puede justificar su construcción dado sus gravísimos costos sociales y ecológicos.
Por lo tanto, en nombre de la Declaración de Antropología y Derechos Humanos que forma parte de sus directrices operacionales, la CfHR recomienda que la Asociación, a través de su presidente haga un llamado al gobierno de Chile para detener la relocalización forzosa de los pehuenche de la zona de Ralco y la construcción de la represa Ralco que haría necesario este reasentamiento. Además, debiera hacer un llamado a la IFC y al Grupo Banco Mundial, a ENDESA y al gobierno chileno a respetar las garantías por los derechos humanos que establece la constitución chilena y las leyes de derechos humanos internacionales, incluyendo medidas que: 1) aseguren la plena participación de los pehuenche en todos los planes de desarrollo que los afectan; 2) asegurar que cualquier reasentamiento u otras medidas de mitigación de impactos sean establecidas e implementadas con el consentimiento informado de los pehuenche; 3) asegurar que el consentimiento se logre a través de procesos de toma de decisión culturalmente apropiados que reflejen el consentimiento grupal más que individual; y 4) proveer los medios y mecanismos que permitan la compensación a los pehuenche por aquellas instituciones responsables de los perjuicios que se les han ocasionado. [volver]
Parte IV: Resumen y acciones propuestasI. La Asociación Americana de Antropología debiera
1. Emitir una censura a la acción de la IFC impidiendo a Theodore Downing revelar informaciones a los pehuenche de amenazas a sus derechos culturales y humanos. Estas acciones violaron su contrato sobre metodología participativa y habría contravenido la ética profesional de cualquier antropólogo.
2. Para beneficio de quienes contratan los servicios de antropólogos, reafirmar que la primera responsabilidad profesional de un antropólogo es no dañar el bienestar cultural y humano de la sociedad huésped. Anticipándonos a que otros colegas puedan estar menos enterados de los peligros éticos que tuvo este caso, puede ser de utilidad para la AAA, en consulta con otros grupos relevantes (tales como la Asociación Nacional de Antropólogos Prácticos y la Sociedad de Antropología Aplicada) entregar una versión de pautas sugeridas sobre los derechos y responsabilidades de los consultores y sus potenciales empleadores.
3. Compartir este informe y las copias de estas cartas con los pehuenche y con antropólogos chilenos, haciendo uso de las buenos oficios de Claudio González Parra y Theodore Downing. Emitir y distribuir públicamente este informe.
II. La Corporación Financiera Internacional (IFC) y el Banco Mundial
4. El Grupo Banco Mundial, incluyendo la IFC, debieran trabajar junto con CfHR, la AAA y otros grupos de profesionales de las ciencias sociales, para desarrollar e implementar una política de derechos humanos que sea plenamente consistente con las declaraciones internacionales de derechos humanos.
5. Es necesario que la IFC y el Banco Mundial compartan las mismas políticas sobre reasentamientos, pueblos indígenas, derechos humanos y transparencia, garantizando que cualquier futuro proyecto que afecte a una sociedad local sea plena y efectivamente compartido con los miembros de esa sociedad, de un modo culturalmente adecuado. Las personas de esa sociedad debieran tener una participación significativa en la evaluación de la propuesta por parte de la IFC y --si el proyecto va más allá de la etapa de propuesta-- en su consiguiente implementación.
6. La IFC y el Banco Mundial debieran publicar un informe detallado y analítico, una historia del proyecto Pangue-Ralco, desde sus comienzos hasta el presente, identificando las faltas específicas de la IFC y sus asociados, que llevaron a:
- la apropiación de las tierras y recursos forestales de los pehuenche.
- la falta consistente en no informar adecuadamente a la población pehuenche, tanto en Pangue como en las zonas río arriba, ahora bajo amenaza;
- la falla de la Fundación Pehuén en cumplir sus objetivos originales, transformándose en un obstáculo para la protección de los derechos de los pehuenche, en vez de un vehículo para garantizarlos;
- el conflicto profesional creado por sus procesos de contrataciones, cuando los antropólogos, dentro o fuera de la IFC o del Banco Mundial recogen información que afectan los derechos humanos y culturales de una población pero no pueden entregársela a esa población. Incluso más, este informe debiera ser ampliamente distribuido a través de la IFC, desde el equipo de terreno hasta los más altos ejecutivos, para inculcar sus lecciones en la IFC y el Grupo Banco Mundial.
7. La IFC debiera volver prontamente a la zona de Pangue-Ralco, para acordar con el pueblo pehuenche, una compensación equitativa y adecuada, que provenga de los propios recursos de la IFC, por la parte que le corresponde en el daño ya realizado a esas personas y a sus recursos. Debiera presionar y trabajar junto con ENDESA y el gobierno chileno para remediar las pérdidas que han sufrido los pehuenche.
8. La IFC debiera trabajar con el gobierno chileno y con el pueblo pehuenche para identificar y adquirir tierras alternativas, aceptables en tamaño y propiedades culturales para los pehuenche como un todo, que se les entregarán a quienes ya han sido desplazados por la represa Pangue y, si se termina la represa Ralco y se construyen nuevas represas, a todos los que sean desplazados.
9. La primera prioridad de la IFC debiera ser diseñar proyectos de desarrollo que no abusen de los derechos humanos y culturales de las personas afectadas. La IFC debiera trabajar con antropólogos y otros profesionales capacitados como consultores, para establecer mecanismos y oportunidades que faciliten la participación local y los procesos de toma de decisiones.
III. ENDESA y el gobierno chileno
10. ENDESA S.A., como corporación privada involucrada en el desarrollo hidroeléctrico del río Bío-Bío, no sólo es responsable de llevar a cabo los convenios sociales y ambientales establecidos en el contrato de préstamo IFC/ENDESA, también es responsable de asegurar que sus planes y acciones estén de acuerdo a las leyes chilenas, especialmente a las leyes ambientales y de los pueblos indígenas. ENDESA, como corporación chilena legalmente autorizada tiene que aceptar sus obligaciones de respetar los derechos humanos, culturales y legales de los pehuenche y de otras personas afectadas localmente.
11. Operando bajo un marco constitucional que protege los derechos a la tierra y a sus recursos, y como signatario de los instrumentos internacionales de derechos humanos, el gobierno chileno necesitará desempeñar un rol fuerte y activo para garantizar los derechos humanos y culturales de los pehuenche. Esto incluye proteger el derecho de los pehuenche a decir no a los demás planes de desarrollo hídrico del Bío-Bío, dentro del marco de la Ley Indígena de Chile.
IV. El Banco Dresdner, Asociaciones Bancarias Internacionales, y Agencias Prestamistas Nacionales e Internacionales
12. Las instituciones financieras del sector privado situadas en muchos países deben desarrollar y respetar estándares financieros que honren los derechos humanos y culturales de las personas afectadas por los proyectos de desarrollo. Estos incluyen:
- informar de manera plena a esas personas de los proyectos propuestos, de maneras efectivas y culturalmente adecuadas;
- escuchar atentamente sus respuestas;
- conseguir un consentimiento amplio y plenamente informado;
- junto con ellos, planificar el proyecto para minimizar la perturbación de su modo de vida;
- remediar plenamente y de modo aceptable la perturbaciones inevitables;
- compensarlos plenamente por sus pérdidas de modo que fortalezcan su integridad social y cultural;
- involucrarlos en forma prioritaria y pública durante todas las etapas de evaluación.
Todos las organizaciones, planificando, financiando, asegurando o involucradas de cualquier forma en proyectos de desarrollo, deben compartir y respetar estos estándares. [volver]
Notas1.El Grupo Banco Mundial está compuesto por cuatro instituciones casi autónomas, que sin embargo tienen en común un Presidente y la sede. El Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (IBRD) y la Asociación Internacional de Desarrollo (IDA) conforman el Banco Mundial mismo, juntos con la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) y la Corporación Financiera Internacional (IFC), que legal, financiera y operativamente está separada del Banco Mundial, forman el Grupo Banco Mundial. Las dos primeras realizan préstamos directamente a los gobiernos nacionales. Las dos últimas realizan préstamos al sector privado, con la IFC realizando préstamos directos a las corporaciones privadas, en cambio el MIGA se encarga de las garantías de los préstamos.
2.En Septiembre de 1992, antes de la presentación al Directorio de la IFC, la Agencia de Planificación del gobierno chileno MIDEPLAN, documentó y previno que el aumento del valor de la tierra y la consiguiente especulación de ésta, crearían un problema en Los Avellanos. El informe técnico anticipaba que los desarrollos privados se planificarían en la ribera norte de la represa Pangue, lo que elevaría el valor de la tierra, que es reclamada tanto por los pehuenche como por un especulador de tierras de la localidad. Los pehuenche han ocupado estas tierras desde antes de que hayan registros en la región, pero en 1940 perdieron una batalla legal para que e les dieran los títulos de propiedad. El especulador no trató de desalojarlos hasta que la costa del lago artificial se hizo potencialmente valiosa para desarrollar parcelas de recreación. Como resultado del proyecto Pangue, estas propiedades ahora tienen un valor considerable. Según Downing, el especulador ya ha vendido la mayoría de los lotes de la ribera norte a particulares de Santiago y de otras partes de Chile, tiene en venta las parcelas ocupadas por los pehuenche, y ha amenazado a más de 12 familias con desalojarlos por la fuerza. También interpuso una orden de restricción en contra del respetado líder y portavoz de los pehuenche, Antolín Curriao, lo que le está impidiendo defender a su clan (Downing 1996:70).
3.La Fundación Pehuén no ha dado asistencia jurídica a los pehuenche. Según Downing, si lo hiciera, tendría un conflicto de intereses, ya que tres de los siete miembros del Directorio son empleados de la compañía. Un cuarto, el Presidente del Directorio, es también el Presidente de Pangue S. A., y socio de una empresa que tiene contrato con ENDESA para preparar el plan de reasentamiento de Ralco. La asistencia jurídica por parte de CONADI (Comisión encargada de implementar la Ley chilena de los Derechos Indígenas) también es problemática. CONADI no cuenta con la capacidad institucional de defender los intereses de las comunidades pehuenche. Tienen un sólo abogado, que no tiene un equipo de trabajo y que recibe un bono de bencina de sólo 150 dólares para todo el año fiscal; su oficina regional está a 300 km del territorio pehuenche. Los pehuenche no tienen fondos para viajar donde el abogado. CONADI ha sido ineficaz para resolver incluso pequeños conflictos de tierras y ya está abrumada con las negociaciones con ENDESA sobre el tema de intercambio de tierras en Ralco-Lepoy, que sólo es una parte del total del problemático programa de reasentamientos. Quienes abogan tanto nacional como internacionalmente por los derechos de los indígenas y por el medioambiente, no han entregado asistencia legal a los pehuenche (Downing 1996:65).
4.Programa de Investigación sobre la Energía de la Universidad de Chile, el Instituto Internacional de Conservación de la Energía (Oficina para América Latina, Santiago) y el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (NRDC) de los Estados Unidos, publicado el 9 de Mayo, 1996.
5.Legislaciones relevantes y políticas de protección de los derechos incluye las políticas sobre Pueblos Indígenas y Reasentamientos Involuntarios del Banco Mundial, la constitución chilena, la Ley chilena sobre los Derechos de los Indígenas de 1993, CONADI (la Comisión encargada de implementar la Ley chilena de Pueblos Indígenas) y los instrumentos de Derechos Humanos de Naciones Unidas, firmados por Chile (Declaración Universal de los Derechos Humanos, Alianza Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la Declaración del Derecho al Desarrollo, Declaración sobre los Derechos de las Personas que pertenecen a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, La Declaración de viena y el Programa de Acción adoptado en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos). Los Instrumentos de Derechos Humanos de Naciones Unidas están publicados en "Las Naciones Unidas y los Derechos Humanos 1945-1995, Serie Libro Azul de Naciones Unidas, Volumen VII, Departamento de Informaciones Públicas, Naciones Unidas, Nueva York.
6.Los registros etnográficos describen a los pehuenche como un grupo disperso cuya estructura política es descentralizada. La controversia por a construcción de represas está desempeñando un rol importante en generar cohesión y estructura tribal. El uso del término "tribu" que hace el Comité refleja el lenguaje utilizado por Downing. Los pehuenche utilizan los términos "comunidad" y "familia". La etnografía chilena, en el caso de los pehuenche habla de "grupos", clanes y linajes.
7.Estas estimaciones están basadas en el valor de la madera talada en tierras pehuenche y vendidas en conexión con la construcción de la represa Pangue. La deforestación en la región de la represa Pangue (y por lo tanto, beneficios para Pangue S. A. y ENDESA) y la deforestación de una zona más amplia, ocurrió por la construcción de caminos que hizo Pangue S. A., que atrajo a madereros independientes. Estos operadores, por lo general les entregaron a los propietarios pehuenche pequeñas cantidades de dinero, talaron sus árboles y se fueron, dejando a los propietarios pehuenche dueños de la tierra, sin darse cuenta, como responsables de violación a la leyes forestales chilenas que requieren de un permiso --plan de manejo-- para hacer cortes y exigen reforestar lo talado (Downing 1996:67).
8.Las fuentes para los hechos informados en esta época incluyen el informe Downing de 1996; cartas y documentos publicados en las páginas web de la Fundación Mapuche. La página web del Consejo Inter-regional Mapuche es http://www.bounce.to/cim; Crawford 1997; y artículos y documentos de apoyo publicados en la página web de la Red Internacional de Ríos (http://www.irn.org), incluyendo: "World Rivers Review" Agosto 1997; declaración de prensa del IRN del 30 de Julio, 1997; carta de James Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, a Andrea Durbin, de Amigos de la Tierra, del 2 de Junio, 1997; "World Rivers Review" Junio 1997; "World Rivers Review" Abril 1997; IRN/CIEL declaración de prensa de 26 de Febrero 1997; "World Rivers Review" Junio 1996; "World Rivers Review" Enero 1996; "World Rivers Review" Cuarto Trimestre 1994. También "Bíobío Updates" #1 - #7. Grupo de Acción por el Bíobío de Chile --GABB-- traducido por la Red Internacional de Ríos y publicado en la página web del IRN. Noticias sobre los planes de construcción de Ralco vienen de traducciones de informes de prensa de El Mercurio y de El Diario, entregados por la Red Internacional de Ríos, 22 de Enero, 1998. La Fundación Rehue, de Holanda, (tiene una página web en inglés/español/alemán, que cubre temas mapuche y pehuenche del Alto Bío Bío) es http://www.xs4all.nl/-rehue.
9.Privatización en este contexto (como transferencia del control y de operaciones productivas de una fuente financiera y administrativa original a un operador independiente) puede ser entendida como un aspecto más general de la globalización ya que afecta las políticas hacia el sector privado. Uno de los procesos más prominentes incluidos en la globalización es "outsourcing" (fuente externa) o la subcontratación por corporaciones privadas a otras industrias privadas en regiones con menores costos de mano de obra o de materiales, o con estándares medioambientales más débiles para la producción de componentes, o de productos completos, que ellos luego incorporan en sus propios procesos de fabricación o líneas de producción. Cuando los sindicatos o las organizaciones de derechos humanos del país de origen de esta "fuente externa" de la corporación, denuncian las condiciones de explotación de las fábricas u otros abusos laborales o ambientales cometidos por sus subcontratistas, el primero puede alegar que no tiene responsabilidad escudándose en que no tiene control administrativo sobre sus subcontratistas (Barnet y Cavanagh 1994;325-329). El acuerdo de Nike con otras corporaciones del calzado de vigilar a los contratistas extranjeros para asegurarse que no se utilice trabajo infantil, es excepcional. Hasta ahora, las formas de ejercer presión sobre las corporaciones y las fuentes privadas de financiamiento involucradas en el desarrollo del Tercer Mundo son evasivas. Sin embargo, extender los estándares de derechos humanos al sector privado es la nueva frontera principal para quienes están comprometidos en trabajo relacionado con derechos humanos, requiriéndose un nuevo conjunto de métodos.
10.Las corporaciones del sector privado involucradas en trabajo de desarrollo, por lo general alegan que temas tales como los efectos sociales, los impactos ambientales y los derechos humanos son asuntos de políticas públicas o temas de gobernabilidad y no son de su responsabilidad. Para una discusión convincente sobre la necesidad que las corporaciones privadas asuman sus responsabilidades en estas áreas, ver Control Risk Group, 1997.
11.Ver por ejemplo, las secciones 8.01 a la 8.10 de Revisión de las Políticas de la IFC sobre Acceso a la Información (Borrador, 11/17/97), Borrador de las Políticas Ambientales, Sociales y de Acceso a la Información y Revisión de los procedimientos, en la página web de la IFC, en Marzo 20, 1990.
Traducido del Inglés al Español por Blanca Sánchez y Juan Pablo Orrego. Marzo de 1998
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