Equipo Nizkor - Informe jurídic sobre els terminis legals i estatutaris relatius a la investidura del President de la Generalitat.

Parlament de Catalunya
Serveis Jurídics

INFORME JURÍDIC SOBRE ELS TERMINIS LEGALS I ESTATUTARIS RELATIUS A LA INVESTIDURA DEL PRESIDENT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA ATÈS L'AJORNAMENT DE LA SESSIÓ PLENÀRIA DEL 30 DE GENER DE 2018

I. ANTECEDENTS

1. La Mesa del Parlament de Catalunya, per acord del dia 30 de gener d'enguany, va acordar encarregar als Serveis Jurídics un informe respecte "dels terminis legals i estatutaris relatius a la investidura, tenint en compte, en la mesura que fos necessari, els elements que concorren en l'ajornament del Ple"

2. Atenent a l'acord de Mesa reproduït ut supra, cal tenir en compte determinats fets que tenen afectació sobre el procediment d'investidura d'un candidat a la presidència de la Generalitat subsegüent a les darreres eleccions al Parlament de Catalunya, i que emmarcaran l'ulterior anàlisi:

a) El president del Parlament ha proposat com a candidat a ser investit president de la Generalitat el diputat M.H.Sr. Carles Puigdemont i Casamajó, mitjançant la resolució publicada al BOPC núm. 3, de 23 de gener de 2018.
b) El president del Parlament va convocar per al dia 30 de gener següent, a les 15.00 hores, la sessió plenària per tal de procedir al debat d'investidura.
c) La proposta de candidat i la convocatòria del Ple han estat objecte d'impugnació davant el Tribunal Constitucional, mitjançant el procediment recollit a l'article 161.2 de la Constitució espanyola (CE), i Títol V de la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional (LOTC), tot sol·licitant la suspensió prevista al mateix precepte in fine i a l'art. 77 LOTC. Arran d'aquesta impugnació, el Tribunal Constitucional ha dictat la interlocutòria de 27 de gener de 2018 adoptant diverses mesures cautelars, que inclouen l'establiment de determinades condicions per a la substanciació del debat d'investidura amb el candidat proposat, de tal manera que no permet la realització del debat i votació d'investidura del candidat proposat si no es desenvolupa d'acord amb aquestes. La interlocutòria inclou, així mateix, un advertiment als membres de la Mesa respecte del possible incompliment de les mesures cautelars acordades.
d) El dia previst en la convocatòria corresponent, el president del Parlament acordà l'ajornament de la sessió plenària d'investidura, tenint en compte la interlocutòria del Tribunal Constitucional esmentada a l'apartat anterior.

Atesos els antecedents exposats i d'acord amb l'encàrrec fet per la Mesa del Parlament, en els termes expressats, s'elabora el següent informe.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

1. Marc normatiu

1.1. La regulació de la figura del president o presidenta de la Generalitat es conté a l'article 67 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya (EAC), que ha estat objecte de desplegament i concreció en la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i el Govern (LPG), regulacions que cal emmarcar dins del que disposen els articles 151 i 152 CE.

1.2. L'art. 67.2 i 3 EAC estableix:

"2. El president o presidenta de la Generalitat és elegit pel Parlament d'entre els seus membres. Es pot regular per llei la limitació de mandats.
3. Si, un cop transcorreguts dos mesos des de la primera votació d'investidura, cap candidat o candidata no és elegit, el Parlament resta dissolt automàticament i el president o presidenta de la Generalitat en funcions convoca eleccions de manera immediata, que han de tenir lloc entre quaranta i seixanta dies després de la convocatòria."

1.3. De la seva banda, l'article 4, apartats 2 a 6 LPG desplega les previsions estatutàries:

a) Dins els deus dies següents a la constitució de la legislatura (...), el president o presidenta del Parlament un cop consultats els representants dels partits polítics amb representació parlamentària, ha de proposar un candidat o candidata a la presidència de la Generalitat.
b) Per a resultar investit, el candidat, després d'un debat sobre el programa presentat, ha d'obtenir el vot favorable de la majoria absoluta dels diputats. Si no obté aquesta majoria, el candidat es pot sotmetre, dos dies després, a un segon debat, i a una segona votació, en què bastarà la majoria simple.
c) Si en la segona votació no s'obté la majoria simple, es tramita una nova proposta seguint el mateix procediment que la primera "i així successivament".
d) Si un cop transcorreguts dos mesos des de la primera votació d'investidura, cap candidat no ha estat elegit, la legislatura resta dissolta automàticament i el president o presidenta de la Generalitat en funcions convoca eleccions de manera immediata.

2. El procediment d'investidura en el sistema institucional de la Generalitat de Catalunya

2.1. La significació de la investidura del president en el disseny institucional de la Generalitat de Catalunya.

La regulació del sistema d'investidura en l'àmbit català coincideix, en els seus trets bàsics, amb l'existent en l'àmbit estatal (art. 99.5 CE), i amb la que s'estableix a la majoria de comunitats autònomes: la proposta del candidat correspon al president de la cambra (del Rei, en el cas concret de l'Estat) amb les excepcions de la Comunitat Valenciana, del País Basc i del Principat d'Astúries, i també es preveu en la majoria de casos la dissolució automàtica de la cambra, si no es produeix la investidura en el termini de dos mesos a comptar des de la primera votació.

Es tracta d'un model que s'ha d'inscriure dins del "parlamentarisme racionalitzat", variant del sistema parlamentari de govern, que es caracteritza per una regulació que pretén afavorir la formació de governs estables.

Per això mateix, la finalitat de la regulació, en aquest marc, és la d'assegurar la creació d'un govern, més que no pas la de facilitar la convocatòria d'unes noves eleccions, percebudes com a darrer recurs, prevista només davant una situació deliberada de bloqueig o paràlisi política i institucional, que no pugui ésser enervada de cap altra forma, com podria ésser la negociació política (STC 16/1984, de 6 de febrer, STC 15/2000, de 20 de gener)

Tot i que hi ha comunitats autònomes que han optat per prevenir aquestes situacions d'eventual bloqueig proclamant automàticament el candidat proposat per la força política que hagi obtingut més escons (Andalusia, Castella-La Manxa, Navarra o País Basc), la solució prevista a l'ordenament català permet, tanmateix, conciliar els beneficis que reporta la consecució d'una majoria des de l'inici de la legislatura amb la necessitat d'evitar situacions de paràlisi, interinitat o inestabilitat política, en cas que el govern elegit no obtingui prou suport parlamentari per tirar endavant la seva acció.

Certament, hi ha regulacions que estableixen un termini inicial, en el procediment d'investidura, per fer la proposta de candidat, termini que oscil·la entre els deus dies i els trenta dies. Ara bé, aquesta regla tampoc és general, i no existeix, com a exemple destacat, en el cas de l'Estat, fet que es va posar de manifest en la XI Legislatura de les Corts Generals, com tampoc es troba, respecte de situacions anàlogues, en sistemes polítics propers.

2.2. Els terminis establerts en el procediment d'investidura.

En el cas català, la regulació estableix dos terminis, amb data certa d'inici, o dies a quo, en tots dos casos, i de finalització en un d'ells.

Primerament, s'estableix un termini de deu dies per a que el president del Parlament formuli una proposta de candidat al Ple del Parlament, termini que s'inicia a partir de la sessió constitutiva. Encara que la formulació no és del tot precisa ("proposa al Ple"), i es pot interpretar que d'aquí no se'n deriva una obligació de convocar i tenir la sessió plenària dins d'aquest termini, la pràctica seguida fins la data posa en relleu que aquest és el sentit adequat de la previsió normativa.

L'altre termini establert és el de dos mesos a comptar des de la primera votació d'investidura com a fet dimanant de la convocatòria automàtica de noves eleccions. L'expressió del termini inicial en aquest cas és inequívoca en la seva literalitat i coincideix amb el que és habitual en d'altres comunitats autònomes de l'Estat.

De la combinació dels dos terminis, es podria pensar que hi ha una continuïtat entre tots dos, de tal manera que es produeix una successió pràcticament immediata entre ells; és a dir, es proposa un candidat a la investidura i s'inicia el Ple convocat a l'efecte dins dels deu dies següents a la sessió constitutiva, i transcorregut el temps necessari per a fer el debat i la votació sobre el candidat, d'acord amb el que determinen els art. 146 i 147 del Reglament del Parlament, es produeix la primera votació, que dóna lloc a l'inici del còmput del termini de dos mesos per a la dissolució automàtica de la cambra.

Malgrat aquest escenari teòric, que resulta del disseny normatiu, la possibilitat que es produeixin diferents tipus d'incidències que alterin o afectin al seu desenvolupament, fruit del procés polític, no és descartable, tant com a resultat de la voluntat deliberada dels actors que intervenen, com degut a fets externs.

Com s'ha assenyalat, alguna d'aquestes incidències ja s'han produït en àmbits propers com l'espanyol (anys 2015-2016), i a la Comunitat de Madrid (2003). En el primer cas degut a què el cap de l'Estat no té un termini assignat per a proposar el candidat; en el segon cas, perquè la situació de bloqueig per manca de la majoria necessària va dur el Consell d'Estat a condicionar els terminis (DCE núm. 1985/2003, de 26 de juny).

La naturalesa i característiques d'aquestes incidències no resulten irrellevants per a valorar com poden afectar al procediment d'investidura, tenint en compte la singularitat del nostre sistema de creació de governs, orientat o informat pel principi del parlamentarisme racionalitzat i per la necessitat d'assegurar la màxima estabilitat política.

És evident que l'establiment d'un termini de deu dies per a proposar un candidat previst a l'art. 4.2 LPG, pretén propiciar la consecució d'un govern en un termini breu, i evitar el perllongament d'una situació d'interinitat, amb un govern en funcions, que si tingués una durada excessiva podria desembocar en una anomalia greu del sistema institucional, tant per la reducció de la capacitat d'actuació d'un govern d'aquestes característiques com per la limitació que això suposaria per a les funcions del Parlament, davant del qual respon políticament l'executiu.

Ara bé, la Llei 13/2008 no atribueix cap efecte a l'incompliment d'aquest termini, probablement perquè el legislador va pressuposar que en un escenari de funcionament regular de les institucions, no es produirà aquesta situació de bloqueig, atès que no sembla lògic pensar que els actors polítics puguin desitjar aquesta situació, sinó més aviat que aspiren a governar i complir, en la mesura possible, el seu programa de govern.

La falta d'atribució d'unes conseqüències concretes a l'incompliment del termini de deu dies per a proposar un candidat no es pot suplir, doncs, amb la consideració que equival a l'acte de la primera votació d'investidura, perquè:

a) contradiu la literalitat de l'art. 67.3 EAC;
b) suposaria la creació, mitjançant una interpretació analògica i extensiva, d'un supòsit de dissolució anticipada excepcional, no previst a l'EAC ni a la LPG, amb perjudici dels drets dels parlamentaris elegits a la legislatura dissolta;
c) conferiria al president del Parlament la facultat exorbitant de provocar la dissolució anticipada de la cambra, competència que en cap cas li correspon, sense tan sols proposar un candidat, en deixar transcórrer aquest termini.

En conseqüència, fer dependre del mer transcurs del termini per a proposar candidat uns efectes tan rellevants constituiria un clar excés o extralimitació, tenint en compte la finalitat del sistema d'investidura, que no és la de facilitar una repetició de les eleccions sinó la de possibilitar la creació d'un govern estable.

2.3. Les facultats del president del Parlament en el procediment d'investidura.

Finalment, cal tenir present, en aquest apartat, la posició i funció del president o presidenta del Parlament en el procediment d'investidura, equivalent al que en altres sistemes s'atribueix al cap de l'Estat, o dit d'altra manera, l'exercici d'una funció institucional, que ha de menar-lo a fer la proposta, o propostes, de candidat que tingui les màximes probabilitats de ser investit pel fet de reunir el màxim suport parlamentari possible, atesa la composició de la cambra.

En aquest context, resultaria inconvenient que el president del Parlament actués, per exemple, formulant propostes inviables, de forma que acabés precipitant la dissolució automàtica del Parlament o que ajornés les consultes simplement amb la finalitat de perllongar la permanència d'un govern en funcions.

En la consideració de la situació plantejada no es pot deixar de tenir en compte el precedent de la Comunitat de Madrid, amb el que guarda certa similitud, i que va dur sol·licitar el parer consultiu del Consell d'Estat, que es va pronunciar partint precisament del paper institucional del president del Parlament. En aquell cas no es va presentar cap candidat en considerar que cap tenia probabilitats d'obtenir el suport necessari per a ser investit, després que el president de la cambra mantingués les corresponents consultes i s'exhaurís el termini fixat per a realitzar la sessió d'investidura. No és el cas que es planteja actualment a Catalunya però resulta d'interès el criteri utilitzat per resoldre la situació, que es va fonamentar en el Dictamen 1985/2003, de 26 de juny, del Consell d'Estat, i que va ésser acceptat pels actors polítics.

Aleshores, davant la hipòtesi de la paràlisi institucional que pot propiciar la manca de candidat i la dificultat d'obrir el termini que aboca a la dissolució, el Consell d'Estat va fer una interpretació integradora i finalista del contingut dels preceptes a aplicar, transcendint la mera literalitat dels seus termes, i conforme amb els principis i valors que inspiren el sistema d'elecció del president de la comunitat.

A partir d'aquí, el Consell d'Estat va elaborar la doctrina de l'acte equivalent a la primera votació d'investidura fallida, que considera que es tracta d'un supòsit vàlid a aplicar quan es constati com a realitat certa i objectivable que en el termini hàbil no hi haurà candidat disposat o en condicions de sol·licitar la confiança de la cambra. En aquest cas, la fórmula suggerida fou que el president de la cambra comuniqués aquesta situació al Ple, de manera que la manifestació de voluntat receptícia del Ple amb relació a aquesta comunicació produís el mateix efecte útil que la primera investidura fallida. Tot això sens perjudici que després d'aquest acte, i durant el període subsegüent de dos mesos, el president de la cambra, en exercici del seu deure i responsabilitat, intentés proposar un candidat que, amb raonable fonament, pogués ser elegit.

La situació que es produeix actualment al Parlament no és la mateixa que en aquest antecedent, ja que en el nostre cas existeix una proposta de candidat. Tanmateix, no es pot descartar l'aplicació del criteri adoptat pel Consell d'Estat, doncs això permetria al president del Parlament activar l'inici del termini de dos mesos previ a la dissolució automàtica de la cambra per mitjà d'una comunicació al Ple, amb l'efecte equivalent a la primera votació d'investidura fallida, i sens perjudici, en cap cas, de la seva capacitat d'iniciar noves rondes de consultes per formular noves propostes, si considera que les circumstàncies ho justifiquen.

Amb tot, caldrà que tinguem en compte el tipus d'incidència concreta sobrevinguda en el desenvolupament del procediment d'investidura objecte d'aquest examen, la qual no es troba contemplada com és lògic en el marc normatiu vigent, per valorar els efectes que pot produir respecte al còmput de terminis.

3. La incidència de les mesures cautelars dictades en la interlocutòria del Tribunal Constitucional del 27 de gener respecte de la proposta de candidat a president de la Generalitat

Com ja s'ha exposat en els antecedents, la proposta de candidat a la presidència de la Generalitat, de data 22 de gener de 2018, i de convocatòria de la sessió d'investidura subsegüent han estat impugnades pel Govern de l'Estat davant el Tribunal Constitucional per la via prevista a l'art. 161.2 CE. A conseqüència d'aquesta impugnació, el Tribunal ha dictat una interlocutòria que estableix diverses mesures cautelars. I encara que aquestes mesures no afecten a la validesa de la candidatura, sí imposen unes condicions al debat i a la presentació del candidat davant la cambra que, ateses aquestes circumstàncies, permeten justificar l'ajornament acordat pel president.

En efecte, la decisió del president ha estat la d'ajornar la sessió plenària, i no la de desconvocar-la, per la qual cosa es pot considerar que continua formalment vigent i, per tant, aquesta decisió no es pot homologar a la d'un debat iniciat però no consumat o perfeccionat, ni a una declaració definitiva d'investidura fallida.

La resolució del Tribunal Constitucional no suposa una paralització institucional que pugui considerar-se indefinida, ja que les mesures cautelars, amb independència de la seva pertinència, són, per definició, provisionals fins i tot en cas que la impugnació fos admesa a tràmit. Aquesta decisió, cal entendre, no es demorarà per molt temps un cop que les parts hagin presentat les corresponents al·legacions, tenint en compte que el propi Tribunal ha apreciat la urgència i excepcionalitat de la situació.

En cas que el Tribunal acordés finalment l'admissió a tràmit, la resolució podria comportar la suspensió de la proposta de candidat i de la convocatòria del Ple, tot i que, atesa la interlocutòria de 27 de gener i les consideracions fetes pel mateix Tribunal respecte de la virtualitat de la suspensió prevista a l'art. 161.2 CE, la decisió podria reiterar les mesures cautelars, o mantenir-les amb alguna modificació, per considerar que forma part de la seva capacitat per modular la suspensió. I tot això, sense perjudici que en el termini de 5 mesos hagi de pronunciar-se novament sobre el manteniment de la suspensió.

En el cas que el Tribunal no admetés la impugnació, no es pot deixar d'advertir que si el desenvolupament de la sessió s'apartés de la forma com el Consell d'Estat ha considerat que seria conforme a l'art. 23 CE i a altres normes, molt probablement això motivaria una nova impugnació i la consegüent suspensió.

En qualsevol cas, la decisió del Tribunal Constitucional pot afectar la viabilitat de la candidatura des del punt de vista jurídic i això fa necessari esperar per veure el seu contingut i els termes concrets en què es produeix per valorar els efectes que té sobre el procediment.

En aquesta situació, hi ha suficients elements objectius per considerar que l'ajornament de la sessió plenària no s'ha produït per una decisió arbitrària del president o amb voluntat dilatòria sinó com a conseqüència d'una decisió aliena adoptada per un altre òrgan, en aquest cas el Tribunal Constitucional a instàncies del Govern de l'Estat, per la qual cosa tampoc es pot equiparar a una investidura fallida o a una primera votació sobre el candidat.

Així mateix, el fet de reprendre a partir d'aquest moment el còmput del termini de dos mesos ex art. 67.3 EAC i art. 4.3. LPG podria causar un perjudici irreparable al dret de participació dels diputats que han traslladat al president de la cambra, per mitjà dels seus representants, la seva voluntat de donar suport al candidat proposat, especialment tenint en compte que no hi ha certesa respecte del pronunciament final del Tribunal sobre la viabilitat de la candidatura, i atès, a més, que la interlocutòria del 27 de gener no la suspèn sinó que imposa unes determinades condicions per a fer-la efectiva en el decurs de la sessió corresponent.

En conseqüència, no es pot considerar iniciat el dies a quo del termini de dos mesos per a la dissolució anticipada de la Cambra com a conseqüència de la decisió d'ajornament adoptada pel president del Parlament.

Això no obstant, la decisió que ha d'adoptar el Tribunal Constitucional sobre l'admissió de la impugnació de la proposta de candidat i de la convocatòria de la sessió plenària d'investidura, tindrà sens dubte especial rellevància en aquest sentit, perquè ha de permetre eliminar o minimitzar el grau d'incertesa jurídica que ha justificat l'ajornament, i el contingut i els termes concrets de la resolució pot proporcionar nous elements a tenir en compte pel president respecte de la candidatura.

En darrer terme, si el president constata la impossibilitat de proposar un candidat, com ja s'ha assenyalat, pot actuar seguint el criteri establert per la doctrina consultiva i comunicar al Ple aquesta circumstància, amb l'objectiu que esdevingui l'acte equivalent a una primera votació d'investidura fallida, actuació que es podria considerar inscrita dins el marc de la funció institucional i d'impuls del procediment d'investidura.

4. El perllongament de la situació de paràlisi institucional pel no inici de la sessió d'investidura davant de l'absència d'acte equivalent a una primera votació fallida.

La situació de bloqueig pot considerar-se com un cas de funcionament no regular de les institucions, en la mesura que les dues institucions bàsiques de l'autogovern de Catalunya, President/Govern i Parlament, no poden exercir les seves funcions plenament. L'acció de govern resulta paralitzada, no podent-se desenvolupar el programa corresponent, tant com l'activitat parlamentària resulta afectada en no poder exercir les funcions pròpies, amb perjudici del dret de participació dels seus membres.

A més, en les circumstàncies actuals, la limitació és més important si cap que en una situació d'interinitat ordinària posterior a unes eleccions, ja que mentre no es constitueixi un nou govern regeixen les mesures extraordinàries aprovades pel Senat el 27 d'octubre de 2017 en aplicació de l'art. 155 CE.

No existeixen, però, instruments previstos en normes legals o al Reglament del Parlament per evitar el perllongament d'una situació que es pot qualificar d'anòmala. Com ja s'ha dit, per la posició que ocupa i la funció institucional que té atribuïda, arribat el cas, podria correspondre al president del Parlament, impulsar el desbloqueig mitjançant un acte equivalent a la primera votació fallida, com seria la comunicació a la cambra de la constatació de la situació de bloqueig per impossibilitat de proposar un candidat. En cas d'una eventual omissió o inactivitat del president, caldria estudiar, en un ulterior informe jurídic, si els grups parlamentaris podrien emprendre la iniciativa política conduent a constatar la situació de bloqueig per permetre, arribat el cas, iniciar el còmput de terminis per a una dissolució anticipada de la cambra.

III. CONCLUSIONS

Ateses les consideracions exposades, es pot concloure el següent:

1. L'ajornament de la convocatòria de la sessió plenària d'investidura pel president del Parlament no es produeix com a conseqüència d'una voluntat deliberada sinó de la decisió d'un òrgan extern al Parlament. Per tant, mentre no recaigui una decisió sobre l'admissió de la impugnació presentada pel Govern, es pot considerar suspès el termini de deu dies per a la presentació al Ple, si més no fins a la resolució que acordi l'admissió o no de la impugnació del Govern de l'Estat, els efectes de la qual no pertoca avançar atès que poden ser diversos en funció del contingut i els termes en què es produeixi.

2. Les disposicions estatutàries i legals no permeten atribuir al mer transcurs del termini de deu dies per a presentar un candidat a la investidura al Ple el valor de dies a quo per a l'inici del còmput de dos mesos per a la dissolució anticipada de la cambra, com en canvi es fa respecte de l'acte de la primera votació, si resulta fallida, en el corresponent debat d'investidura. Considerar el venciment del termini de deu dies com a dies a quo per a l'inici del còmput de dos mesos suposaria crear un supòsit de dissolució anticipada no previst a la norma, mitjançant una interpretació extensiva, amb perjudici dels drets fonamentals dels membres de la cambra, i posaria en mans del president un instrument exorbitant per a provocar aquesta dissolució sense presentar tan sols un candidat, desfigurant el seu paper institucional.

3. En absència de determinació normativa dels efectes de l'incompliment del termini per a presentar candidat a la investidura, es pot tenir en compte el criteri de la doctrina consultiva que l'inici del còmput de dos mesos requereix un acte equivalent a la primera votació d'investidura, el qual pot ser la comunicació a la cambra de la constatació de bloqueig polític que impedeix que prosperi un candidat. Aquesta comunicació correspondria al president del Parlament, atès que és a qui s'atribueix la funció de proposar el candidat, en coherència amb la seva posició institucional.

4. Si es perllonga la situació d'interinitat o bloqueig institucional amb posterioritat a la decisió del Tribunal Constitucional sobre l'admissió a tràmit de la impugnació, es podria considerar que el president del Parlament, en exercici de la funció institucional que té atribuïda, es troba facultat per activar l'inici del termini per a la convocatòria automàtica d'eleccions mitjançant una comunicació a la cambra en la que constatés la impossibilitat de la investidura, sens perjudici de la seva capacitat per iniciar una nova ronda de consultes amb els grups polítics a l'efecte de formular noves propostes. Així mateix, en el cas que el president no impulsés l'acte equivalent a una votació fallida, sense justificació objectiva i transcorregut un termini raonable, es podria estudiar la possibilitat que els grups parlamentaris impulsessin aquest acte equivalent per mitjà dels instruments corresponents.

Palau del Parlament, 8 de febrer de 2018

08feb18

Informe jurídic sobre els terminis legals i estatutaris relatius a la investidura del President de la Generalitat

Xavier Muro i Bas
Secretari general

Información
Tienda \| Donaciones online Derechos \| Equipo Nizkor

08feb18

Informe jurídic sobre els terminis legals i estatutaris relatius a la investidura del President de la Generalitat

Xavier Muro i Bas Secretari general

Xavier Muro i Bas
Secretari general