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Capítulo IX
¿Una Ley para los desplazados?
Cursa en el Congreso de la República el proyecto de la ley número 15 de 1996, el cual ya hizo tránsito en la Cámara de Representantes y se encuentra para primer debate en el Senado. El objetivo de esta iniciativa, según sus autores y ponentes es "institucionalizar una política de Estado orientada a la prevención del desplazamiento forzado que ocasiona las diferentes expresiones de violencia política y a la atención y protección de la población que ha sido obligada por la violencia a refugiarse en los centros urbanos más importantes del país"1.
Origen del proyecto
Como consecuencia del acelerado crecimiento del desplazamiento interno por razones de violencia en Colombia, varios representantes a la Cámara (Fernando Hernández, Yolima Espinosa y Nelson Vilorta) presentaron, en iniciativas separadas, proyectos de ley relacionados con el desplazamiento forzado en el país. En razón a que sus contenidos coincidían en gran parte, fueron unificados en un sólo proyecto, el cual hizo trámite en la Cámara de Representantes en el período legislativo anterior.
Podemos decir que se trata de un proyecto integral, pues cubre aspectos que van desde lo conceptual (tipificación del fenómeno), pasando por lo jurídico y económico, hasta la creación de una serie de espacios institucionales ten dientes a prevenir y atender dicha problemática.
Es importante anotar que los autores ponentes, en las exposiciones de motivos, dimensionan la gravedad del fenómeno y reconocen cuáles son sus principales ac tores: paramilitares, organizaciones guerrilleras y agentes estatales. En consecuencia, consideran que el Estado debe asumir la responsabilidad que el fenómeno implica.
Consideraciones sobre el contenido del proyecto
Si bien sus autores han tratado de abarcar la mayor parte de los elementos necesarios para la prevención y atención de los desplazados, el articulado presenta una serie de incoherencias e inconsistencias, las cuales consideramos importante evaluar y corregir a tiempo y en profundidad, pues se trata de un proyecto que una vez se convierta en ley será la carta de navegación para implementar las políticas de Estado para enfrentar esta problemática.
Sistema de información
La base mínima que se debe tener para comenzar a diseñar las políticas que lleven a enfrentar la problemática del desplazamiento interno, es contar con un sistema de información y ello se ha tenido en cuenta dentro del proyecto; sin embargo, a lo largo del articulado hay confusión en cuanto a los diversos sistemas que se crean e invocan para tal fin.
Es así como se crea el Sistema de In formación y Alerta Temprana, se le asignan funciones al ya existente Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, igualmente se crea el Observatorio del Desplazamiento Interno por la Violencia y, por último, el Incora creará un registro de predios abandonados por los desplazados. En consecuencia, no se establece claramente la delimitación de funciones de cada uno y, según el texto, lo más seguro es que irán a redundar en la misma informa ción.
Creación de instituciones
Respecto a la creación de las instituciones que se encargarán de asumir la problemática de los desplazados, se torna muy compleja la composición de las diferentes instituciones, tanto por el grueso número de entidades como por sus funciones, las cuales también a simple vista se cruzan. Veamos:
De un lado, se cuenta ya con la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior como instancia suprema para la atención de los desplazados. El proyecto le crea un espacio de apoyo cual es el Consejo Asesor para la prevención, protección y atención del desplazado interno, quien a su vez está conformado por el mismo Ministerio, la Procuraduría, la Defensoría, organizaciones de desplazados, organizaciones de derechos humanos, la Conferencia Episcopal y la Cruz Roja Nacional. Así mismo, se crean los Consejos Territoriales de prevención, rehabilitación y seguimiento del desplazamiento, los cuales tienen similar composición y función. Por último, se reconoce a la Defensoría del Pueblo como instancia encargada de asumir el problema. En conclusión, lo que se observa es un cruce de competencias. Un ejemplo de esta confusión está en el artículo 9, pues en últimas, ¿quién certifica?. El Ministerio del Interior o el Comité Municipal y, dicho Comité, ¿es una instancia distinta del Consejo Territorial?
Financiación
En el aspecto económico, si bien se establece que el Gobierno apropiará los recursos financieros necesarios para facilitar la ejecución de cada una de las estrategias y acciones consignadas en el Plan de Prevención y Rehabilitación del Desplazamiento Forzado (parágrafo del artículo 12), no hay claridad de dónde procederán los recursos para tal fin. Por ejemplo, cómo se financiarán el Fondo Nacional de Atención de las Víctimas, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, los albergues transitorios, etc.
Marco jurídico
De igual manera, encontramos en los artículos algunos vacíos jurídicos y también conceptos muy generales, los cuales consideramos importante debatir a profundidad. Por ejemplo, el artículo 15 plantea la creación de un nuevo tipo penal y se debe tener en cuenta si esta ley tiene el mismo rango del Código Penal para hacer dicha adición, pues de lo contrario puede ser considerada inconstitucional.
Participación de organizaciones no gubernamentales
La participación de las organizaciones no gubernamentales, y el apoyo estatal a las mismas para la atención de los desplazados dentro del proyecto, nos parece marginal, desconociendo el importante papel que muchas de ellas han venido cumpliendo en favor de esta población, por ejemplo la Cruz Roja, la Iglesia, etc.
Nota del editor
Este boletín incluía originalmente el texto del Proyecto de Ley, pero en esta compilación se optó por omitirlo e incluir como anexo el texto de la Ley 387, tal como fue aprobada por el Congreso de la República.