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Informe al Congreso sobre Conmoción Interior.
Informe al Congreso sobre Conmoción Interior
Bogotá, D. C., 14 de agosto de 2002
Cumplimos el deber constitucional de informar al honorable Congreso de la República que en las últimas horas de la noche del domingo pasado expedimos, con la firma de todos los ministros, el Decreto 1837 por el que se declaró la conmoción interior en todo el territorio nacional.
Las muy amplias motivaciones que en el decreto se contienen bastarían para proponer las razones que condujeron a esa medida excepcional y los propósitos que con ella se persiguen. Sin embargo, vale la pena insistir en algunos de sus aspectos esenciales, particularmente en los que convienen a las relaciones del Gobierno Nacional con el Congreso de la República.
Sea lo primero advertir que el día de la posesión de este gobierno el país se encontraba en estado de conmoción. Declararla era solamente un acto de sinceridad política y una obligación para con el pueblo de Colombia. Nunca fue tan poderosa ni supuso tanto peligro para las instituciones y para nuestros compatriotas la combinación de las fuerzas delictivas que nos asedian. Dios nos tuvo de su mano en aquellos momentos, y no se consumó la atroz tentativa de asesinar al Gobierno que se posesionaba, a los más altos dignatarios de la rama judicial, a los representantes de los organismos de control, al Congreso en pleno, a los representantes diplomáticos de decenas de países amigos y a seis jefes de Estado que en un acto singular de solidaridad estaban presentes en el Capitolio Nacional. Que esa masacre hubiera fracasado no significa que no se la intentara con los medios más perversos y diabólicos de una criminalidad globalizada por sus casi inagotables fuentes de financiación y por sus evidentes contactos con organizaciones terroristas de otros lugares del mundo. Y mucho más grave aún, si falló el blanco principal, humildes ciudadanos y tres niñitas que apenas abrían sus ojos a la vida cayeron víctimas de esa atroz coyuntura.
Los hechos que describimos a ustedes hubieran bastado para justificar en gran parte las decisiones excepcionales que se tomaron unas horas más tarde. Pero desde luego, eran apenas un eslabón adicional en la cadena ya larga de las desventuras que nos afligen y que como nunca demandan la unidad nacional y la acción resuelta de todas las Ramas del Poder Público, para que en plena armonía ordenen la resistencia del Estado contra las fuerzas criminales que lo asedian.
Tanto en los considerandos del Decreto 1837 como en los textos de los que van a expedirse,el país y ustedes advertirán que muchos de los remedios excepcionales que se están proponiendo podrán incorporarse a una legislación permanente, cuidadosamente meditada, democráticamente discutida y desde luego dispuesta para los largos años de vigencia. Pero en estas circunstancias, el tiempo es mucho más que oro: es la seguridad del Estado y la seguridad de más de 40 millones de colombianos amenazados por el crimen.
Ya se expidió el primero de los decretos que se desprenden de estas facultades legislativas excepcionales. Es el que establece un impuesto excepcional, cuyo recaudo se destinará principalmente a la ampliación de los recursos humanos y materiales de la Policía y de las Fuerzas Armadas para hacerle frente a esta oleada terrorista. Cualquier intento legislativo en esta materia, hubiera tropezado con las normas constitucionales que retardan la entrada en vigor de un impuesto de esta naturaleza. Los recursos se necesitan urgentemente.
Con el auxilio de todo el equipo de gobierno estamos preparando medidas extraordinarias para hacerle frente a estas circunstancias extremas de desorden y a los riesgos extremos a los que estamos sometidos. Los grupos violentos a cuya financiación contribuye generosamente la droga han penetrado de tal manera todos los espacios de la sociedad colombiana, que amenaza destruirla desde sus cimientos. La disponibilidad de miles de millones de dólares al año para inversión directa en la multiplicación de su ominoso negocio, en la compra de conciencias, en las acciones indiscriminadas de terror contra los ciudadanos y las autoridades regionales, significan un peligro que no puede dejar de afrontarse como el mayor de cuantos le han salido al paso a nuestra cultura política y a nuestro frágil tejido social. Agreguen ustedes a esa capacidad destructiva la unión entre el negocio de la droga, las guerrillas y a las llamadas autodefensas, su vinculación al contrabando que mata nuestros empleos y arrasan nuestros campos y a otros negocios tan sorprendentes y productivos como el contrabando específico de gasolina o el robo de este precioso energético que se ejecuta sobre los oleoductos, y encontrarán completo el mapa de una avalancha de criminalidad que no soporta hoy ninguna otra Nación de la tierra.
Frente a las circunstancias que se describen, nos encontramos con una estructura jurídica muy bien cimentada en cuanto dice con la defensa de los derechos de los individuos ante el Estado, pero en muy poco dispuesta para la defensa de esas mismas personas y de la Nación en su conjunto, contra fuerzas tan extraordinarias como las que hoy la amenazan. Al honorable Congreso de la República le corresponde en esta materia una tarea de vastas proporciones y de colosal significación histórica. La Constitución de 1991 y la legislación subsiguiente se inspiró en una visión optimista del futuro y en la creencia de que el pacto social que le daba origen era suficiente para producir un esquema democrático que se bastara así mismo, un orden económico promisorio e igualitario y un orden social garantizado por normas muy similares a las que rigen para tiempos de paz en otras Naciones ahora más felices.
Pero hoy no puede remitirse a duda que la Nación demanda recursos jurídicos y materiales mucho más amplios para su defensa. Será desde luego siempre nuestra obsesiva preocupación el que todas esas facultades se dispongan y utilicen dentro del marco incuestionable de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, al que estamos ligados por tratados internacionales y por una tradición doctrinaria que nos honra y compromete. Pero a partir de ese respeto fundamental por el derecho individual y por las libertades públicas, será preciso convocar la solidaridad de todos, como el primer artículo de la Constitución lo dispone y otorgarle al poder judicial, a los organismos de control y vigilancia y a la fuerza pública una capacidad de acción y reacción muy superior a aquella de la que hoy disponen, con toda certeza en estas dramáticas circunstancias y muy probablemente en todo tiempo. A esa necesidad inaplazable obedece el recurso extremo al que hemos acudido, que en sus amplios considerandos se expusieron ante nuestros compatriotas y ante el mundo con toda probidad intelectual y con toda lealtad democrática.
Como se dijo atrás, a este Congreso le ha tocado en suerte un momento decisivo en la historia de Colombia. Será nada menos que el de ejercer el control político de cuanto haga el Gobierno en estas horas definitivas para el porvenir de la Nación, pero preparar además los cimientos legales permanentes para un nuevo orden fundado en la seguridad democrática, en el respeto a las libertades públicas, en la consideración de los más altos valores humanos, tan injusta y oprobiosamente amenazados por esta ola de terror.
El entorno económico
En los últimos años la actividad económica colombiana ha sufrido una dramática desaceleración, estrechamente ligada al deterioro del orden público. Después de la crisis económica de 1999, la cual estuvo ligada a problemas financieros en Latinoamérica y en la cual el producto interno bruto colombiano creció a tasas reales negativas (-4.2%), la actividad económica del país comenzó a recuperarse. En efecto, en el año 2000 el producto creció 2.74% en términos reales. Sin embargo, los datos para los años 2001 y 2002 muestran que la recuperación se ha estancado y revertido. En el 2001 el crecimiento real anual del producto cayó a 1.4% y se estima que para el 2002 el crecimiento real anual cae a 1.5%. Inclusive, el primer trimestre de 2002 presenta un crecimiento real anualizado de sólo 0.5%..
El comportamiento de la producción de la industria manufacturera es uno de los ejemplos más dramáticos de deterioro en la actividad productiva. Mientras en el año 2000 este sector se recuperó de la crisis de 1999 (y creciendo en términos reales 9.72%), en el año 2001 el sector se contrajo fuertemente y exhibió un crecimiento de -0.76%. Peor aún, para el primer trimestre del año 2002 el sector muestra una caída real anualizada de su producto de 3.72%.
Las cifras de desempleo reflejan lo que se observa en el producto. Aunque la tasa dedesempleo para la totalidad del país pasó de 16.66% en septiembre de 2000 a 14.25% en el segundo semestre de 2001, mostrando una leve mejoría, en el primer semestre de 2002 dicha tasa vuelve a ubicarse en niveles superiores al 16% y similares a los observados durante la crisis de 1999 (16.16%). Al igual que en el total nacional, las diferentes regiones del país exhiben un deterioro en las cifras de desempleo después de la leve recuperación que se comenzaba a observar en el año 2001. Es de notar que dicha tendencia se nota con mayor fuerza en las regiones oriental y central.
La hipótesis de que el dramático deterioro en la actividad productiva y la multiplicación del desempleo están ligados al régimen de terror que imponen los violentos se puede demostrar fácilmente con las cifras de voladuras de oleoductos y torres de energía, como se verá más adelante.
Los datos también demuestran que la fuerte caída en la actividad económica el dramático incremento del desempleo, debido a la situación de inseguridad del país, han golpeado con mayor fuerza al sector rural y más pobre de Colombia. Por ejemplo, después de mostrar tasas anuales de crecimiento real relativamente altas en los años 1999 y 2000 (4.64 y 5.27%, respectivamente), la producción agrícola (excluyendo café) presenta un crecimiento real anual de -0.43% en el año 2001 y un crecimiento real anualizado de prácticamente cero en el primer trimestre de 2002.
En términos de desempleo la situación rural también es bastante grave. Mientras en el primer semestre del año 2001 la tasa de desempleo rural se ubicó en 7.97% (después de presentar niveles por encima de 9% en 1999 y 2000), en el segundo semestre de 2001 dicha tasa saltó a 8.20% y en el primer semestre del presente año la tasa volvió a saltar a 11.05%. Esto quiere decir que en sólo un año la tasa de desempleo rural subió 3 puntos porcentuales, casi un 40%. Esta tendencia al fuerte deterioro en materia de empleo rural se observa de manera más drástica en las regiones central y oriental.
Como consecuencia del deterioro del crecimiento económico de los últimos años, los recursos fiscales del país son altamente limitados. Por este motivo, la estabilidad de las variables financieras aún está por consolidarse, y el esfuerzo necesario para cubrir los gastos relacionados con el fortalecimiento de la seguridad democrática debe provenir de nuevos impuestos.
Hay que recordar que este año se han presentado inconvenientes no previstos, que han obligado al aplazamiento y, en algunos casos, al recorte del Presupuesto General de la Nación de esta vigencia, con el fin de cumplir con los objetivos fiscales. Entre los inconvenientes se destacan los siguientes:
Los ingresos tributarios recaudados por la DIAN son menores en $2.2 billones a lo incorporado en el Presupuesto de Rentas de la Nación, para la vigencia fiscal de 2002.
Los ingresos por impuesto global a la gasolina son menores a los programados en $100 mil millones, debido a la caída en la demanda interna de gasolina por disminución del ritmo de actividad económica y al robo y contrabando de la gasolina.
En resumen, la caída en ingresos frente al Presupuesto de 2002 ascenderá a $2.600 millardos, lo que implica que las inaplazables necesidades de gasto para preservar la seguridad democrática provengan de recursos nuevos.
Es así como, bajo las actuales circunstancias, el país no se puede dar el lujo de financiar sus requerimientos de gasto con emisión de nueva deuda. Esto implicaría un mayor déficit fiscal, tanto en 2002 como en 2003, y un incremento aún mayor del saldo de la deuda pública. En este sentido no sobra recordar que en el año 2001 al saldo de la deuda pública ascendió a niveles cercanos al 50% del PIB.
La preservación de la seguridad democrática
Si bien es cierto que el gasto en defensa y seguridad ha aumentado durante la última década, el mismo no ha alcanzado un nivel comparable al de la mayor parte de los países en conflicto y está por debajo de otros países latinoamericanos que hoy viven en paz.
Si bien Colombia pudo realizar un esfuerzo por elevar el gasto en defensa y seguridad hasta 1997, las condiciones económicas y los programas de ajuste fiscal determinaron que de 1998 en adelante los esfuerzos del gobierno se focalizarán en el mantenimiento del valor real de los presupuestos del sector y en la implementación de políticas que han buscado mejorar la calidad y la eficiencia del gasto.
Dada la desfinanciación del presupuesto militar y policial y el escalamiento de las actividades bélicas y terroristas de los grupos armados, la Fuerza Pública requiere una adición urgente de gastos.
Colombia debe seguir incrementando el esfuerzo por fortalecer su Fuerza Pública en un contexto de ajuste fiscal. Esto exige la priorización de la financiación de la defensa y la seguridad en la Agenda de Gobierno y una profundización de las políticas del Ministerio de Defensa para elevar la calidad del gasto en el sector.
Los siguientes tres capítulos formulan con mayor precisión estos planteamientos en el mismo orden.
1. Gasto colombiano en defensa y seguridad y comparaciones internacionales
1.1 Gasto colombiano en defensa y seguridad nacional 1990-2001
Como se ve en las siguientes gráficas, el nivel de gasto en defensa y seguridad se ha incrementado en un 167% real durante la última década, más que doblando su participación en el PIB:
A pesar de la disminución en el ritmo de crecimiento económico que ha experimentado el país en los últimos años y de la consecuente disminución de los ingresos del Gobierno Nacional, el gasto del sector incrementó su participación en el PIB en 1,9 puntos porcentuales entre 1990 y el 2001.
El esfuerzo es claro cuando se comparan las tasas de crecimiento del gasto del sector contra las del PIB. Mientras que de 1996 al 2001 el PIB presentó una tasa promedio anual decrecimiento de 0,2%, el gasto presentó una tasa de 5,1%.
En esta medida, el gasto del sector per cápita -un indicador aproximado de la cobertura bruta del servicio de defensa y seguridad- se dobló durante la década, presentando un incremento real de 113%:
El anexo presenta las tendencias de gasto militar y de policía por separado.
1.2 Comparaciones internacionales de gasto militar
Si bien del análisis anterior se desprende que Colombia ha realizado grandes esfuerzos para financiar el presupuesto de Defensa y Seguridad Nacional, el nivel de gasto es bajo al ser comparado tanto con países del resto del mundo que enfrentan distintos tipos de conflicto armado, como con otros países de América Latina.
Así mismo, el indicador de personal militar por km2 para el caso de ciertos países que han experimentado conflictos armados durante los últimos años presenta valores bajos para el caso colombiano. Tal como se ve en la siguiente gráfica el indicador para el caso de Israel es 68 veces el de Colombia, el del Líbano 42 veces, el de Turquía ocho veces y el de El Salvador, país cuyo conflicto terminó en 1992 presenta en 1999, 5, 4 veces más personal por km2 que Colombia.
Si se analiza el inverso del anterior indicador, se obtiene el número de kilómetros cuadrados por militar. En el caso de Colombia cada personal militar estaría "encargado" en promedio de vigilar 7,6 km2, es decir, que cada personal militar colombiano debe cubrir un territorio 1, 6 veces mayor que el que cubre un militar en Uganda, 5, 8 veces mayor que el que cubren en Pakistán y 5, 4 veces mayor que el de El Salvador.
Este indicador es aún mayor si se calcula teniendo en cuenta exclusivamente el número desoldados, con lo cual cada soldado colombiano estaría encargado de vigilar 9,4 km2.
Un indicador adicional que se puede utilizar para comparaciones internacionales es el de personal militar por mil habitantes. En Colombia este indicador asciende a 3,9 militares por cada mil habitantes, un número 5, 7 veces inferior al indicador de Siria y dos veces inferior al caso de Uruguay. De otro lado, al calcular el número de soldados por mil habitantes para el país, obtenemos una disminución del indicador a 2,9 soldados por cada mil habitantes.
De acuerdo con los anteriores indicadores y en comparación con países como Uganda y El Salvador, el número de soldados de nuestro país debería estar en un rango entre 240.000 y 811.000.
2. Necesidades actuales de la fuerza pública
Las necesidades más apremiantes de la Fuerza Pública ascienden a $2 billones. Estas necesidades obedecen a los siguientes factores:
A. La desfinanciación anual recurrente de las apropiaciones inicialmente presupuestadas (durante cada uno de los últimos tres años las adiciones solicitadas para el sector han sido del orden de los $700 mil millones).
B. Existe un insuficiente pie de fuerza en la actual situación de conflicto que vive Colombia , aún, frente al esfuerzo realizado en los últimos cuatro años de aumentar y profesionalizar la fuerza pública, como se observa en las comparaciones realizadas en el primer capítulo. Es así que Colombia cuenta con 3.9 militares por cada mil habitantes y si se toma la tasa de soldados por mil habitantes, este indicador baja a 2.9 soldados, cifra muy inferior comparado a países de similares características que no afrontan conflictos como el que vive Colombia.
C. A pesar de los grandes progresos realizados en años anteriores, la escasa movilidad de las Fuerzas Militares por falta de recursos que permitan mayores niveles de alistamiento y de operación para acudir con prontitud a los sitios de enfrentamiento, sigue siendo una debilidad en la capacidad de reacción y de combate.
D. La existencia de rubros que tienen un peso significativo en el gasto del sector y cuyos precios son mayores de la inflación doméstica, tal como sucede con los servicios públicos, el combustible, repuestos y elementos importados, entre otros.
E. El escalamiento de las hostilidades y los actos terroristas.
Los cuatro primeros factores han generado necesidades que se busca mitigar mediante una solicitud de adición urgente de recursos. El quinto factor ha generado necesidades que deben mitigarse mediante un fortalecimiento de la seguridad y la convivencia ciudadana, que igualmente requiere una adición de recursos.
3. Degradación de la situación actual del conflicto
Desde hace varios meses la situación de orden público en Colombia ha sufrido un agravamiento crítico. Han aparecido nuevas formas de violencia armada y otras ya existentes se han agudizado.
La presión armada de grupos guerrilleros a todos los funcionarios públicos de las administraciones locales, con el fin de forzar la renuncia a sus cargos bajo amenazas de muerte y de destierro a ellos y a sus familias, es una nueva expresión de la barbarie a la que someten los grupos armados a la población civil.
Como resultado de estas amenazas han sido asesinados dos alcaldes y 19 concejales y personeros, 13 alcaldes han sido secuestrados, 399 han expresado su intención de renunciar a sus cargos y un número importante ha tenido que abandonar las poblaciones donde fueron democráticamente elegidos para dirigir la administración municipal.
De otra parte, los grupos subversivos han incrementado súbitamente sus acciones terroristas contra la infraestructura económica del país, hasta un nivel de destrucción que jamás había tenido ocurrencia en el país. La infraestructura vial, energética y de comunicaciones ha sido objeto de ataques sin precedentes y ha sido afectada como nunca antes. En efecto, durante el segundo semestre del año 2001 fueron derribadas 104 torres de energía, cinco torres de comunicaciones, 18 puentes y ningún acueducto fue afectado. En impresionante contraste, durante el primer semestre del presente año han sido derribadas 354 torres de energía, 44 torres de comunicaciones, 79 puentes y afectados diez acueductos. Esto significa que la voladura de torres de energía se incrementó en un 273%, la de torres de comunicaciones en un 800%, la de puentes en un 328% y por primera vez han sido atacados acueductos. De otra parte, los ataques a las poblaciones pasaron durante los períodos en consideración de 23 a 27, cerca de 1.416 personas fueron secuestradas, se realizaron 69 masacres y 904 civiles fueron asesinados.
Adicionalmente, el 7 de agosto del presente año la ciudad de Bogotá fue objeto de un ataque masivo con morteros por parte de la guerrilla que ocasionó veinte víctimas fatales y 59 heridos entre la población civil. Los ataques iban dirigidos al centro del poder político y judicial del país, el Palacio de Justicia, el Congreso de la República y la Casa de Nariño, entre otros. Desde la fatídica toma guerrillera del Palacio de Justicia el 6 de noviembre de 1985, no se producía en Colombia un golpe contra los centros del poder político como el que vivió el país el pasado 7 de agosto.
Todos los hechos anteriores conforman un nuevo y crítico panorama de orden público que atenta contra la gobernabilidad del país y su estabilidad económica. No obstante que los grupos violentos irregulares existen de tiempo atrás, la magnitud y el alcance de sus amenazas han adquirido nuevas y muy preocupantes proporciones en los meses recientes. El desafío al que están sometiendo al Estado y a la sociedad colombiana no tiene antecedentes.
Las amenazas que ahora se ciernen sobre las administraciones locales pueden afectar la ejecución de los planes de desarrollo municipal y la provisión de servicios públicos a decenasde miles de ciudadanos. De igual manera, podrían atentar contra las posibilidades de administrar justicia y de hacer respetar la ley en decenas de municipios, cuyas poblaciones quedarían al arbitrio de los alzados en armas. El riesgo de una fragmentación institucional sobre el territorio, por efecto de la ausencia prolongada de los funcionarios que tienen a su cargo la administración pública, no se puede descartar.
De otra parte, las posibilidades de desarrollar una política de reactivación económica eficaz, que conlleve el incremento del producto nacional, del empleo, del ingreso y del bienestar general, se pueden reducir como consecuencia de las dificultades sobrevivientes para el normal ejercicio de las actividades económicas, como consecuencia de las voladuras de puentes y carreteras, que afecta el transporte de pasajeros y carga, de la voladura de torres de energía, que afecta los procesos productivos, y la voladura de torres de comunicaciones, que incide negativamente en las posibilidades de realizar negocios y transacciones. Todo esto, amén de las consecuencias nefastas para la libertad de movimiento y comunicación, y del bienestar general de la población.
Frente a esta situación, el Gobierno Nacional considera de imperiosa urgencia desarrollar un plan especial que implicará un esfuerzo extraordinario en términos institucionales, y nuevas adiciones presupuestales con el fin de empezar a neutralizar de inmediato las amenazas a la institucionalidad democrática y la estabilidad económica y social que se ciernen sobre el país.
En efecto, para lograr este objetivo es necesario alcanzar una más amplia y eficaz cobertura de Fuerza Pública en todo el territorio nacional. Para ello, el Gobierno Nacional ha decidido tomar simultáneamente varias medidas.
En primer lugar, incrementar el pie de fuerza de las Fuerzas Militares a partir de la prolongación del tiempo de servicio de diez mil soldados regulares.
En segundo lugar, aumentar el pie de fuerza de la Policía Nacional incorporando diez mil nuevos miembros del cuerpo de Carabineros, que tendrán como tarea reforzar la seguridad en las zonas rurales de los pequeños municipios del país.
En tercer lugar, crear dos brigadas móviles anuales durante los próximos cuatro años, con el fin de incrementar la capacidad de reacción de las Fuerzas Militares.
En cuarto lugar, fortalecer las fuerzas especiales contra el terrorismo urbano, para neutralizar su asentamiento en las principales ciudades.
En quinto lugar, organizar una nueva fuerza de apoyo que incorporará anualmente cien mil soldados y policías durante cuatro años, para ampliar el cubrimiento territorial de la fuerza pública.
En sexto lugar, organizar redes de ciudadanos para que cooperen de manera activa con las autoridades en la prevención del delito, tanto a lo largo de las carreteras del país, como en las zonas urbanas.El Gobierno Nacional también ha decidido mejorar el alistamiento de la aviación de las diferentes fuerzas y aumentar sustancialmente el número de horas de vuelo de los distintos tipos de aeronaves, con el fin de mejorar la movilidad y la capacidad de reacción del Estado frente a las acciones de los grupos violentos.
También se reforzarán los programas de lucha contra el secuestro, los organismos de inteligencia del Estado y la lucha contra las finanzas de la guerrilla.
Igualmente se ampliará el programa para promover la desmovilización y el sometimiento a la ley de los integrantes de grupos armados ilegales, se reforzarán los programas para el otorgamiento de recompensas a la ciudadanía por información que conduzca a la prevención del delito y la captura de los delincuentes, y los programas de comunicaciones y de acciones sicológicas.
Así mismo se necesitan recursos adicionales para el fortalecimiento de las funciones a cargo de fiscales y procuradores especiales, defensores de oficio para sindicados de terrorismo, de la Policía Judicial y la investigación criminal. Adicionalmente, es necesario reforzar las oficinas de Derechos Humanos y DIH en la fuerza pública.
3.1 Refuerzo del pie de fuerza
Tanto un plan de movilización como el incremento de la incorporación ordinaria de tropas se encuentran con tres restricciones. En primer lugar, hay que aumentar los gastos requeridos para reclutar, dotar, entrenar y reentrenar a los soldados. En segundo lugar, hay una restricción en el número actual y la programación de cuadros de mando adecuadamente entrenados para ejercer la incorporación, la instrucción y el comando de nuevos soldados (la Tabla de Organización y Equipo, TOE, promedio actual se encuentra alrededor del 65%).
Estas restricciones llevan a pensar que el incremento del pie de fuerza debe realizarse bajo una estricta programación plurianual, dentro de un programa de incremento, optimización y reasignación de recursos y con claras líneas de secuenciación de acciones y productos.
En este marco, el refuerzo del pie de fuerza consiste en el aplazamiento de los contingentes de soldados regulares desde junio de 2002 para sostener un nivel de 10.000 soldados efectivos adicionales y en la incorporación de 10.000 carabineros para darle seguridad a la totalidad de municipios del país.
El aplazamiento de los contingentes de soldados regulares hace posible que, a partir de junio de 2002, estén activadas 69 Unidades Fundamentales dirigidas al cubrimiento de las necesidades de seguridad del sector energético y vial.
Con el "Plan 2x4" se implementarán dos brigadas móviles anuales por espacio de cuatro años, para llegar a un total de ocho en el 2006, incorporando 2600 soldados profesionales y los cuadros de mando correspondientes por año.
Creación de agrupaciones de fuerzas especiales antiterroristas urbanas en el Ejército y la Policía Nacional.
Implementación del programa de soldados campesinos y policías auxiliares que apoyarán a la Fuerza Pública en áreas urbanas y semirrurales.
En la siguiente gráfica se ve la tendencia del crecimiento del pie de fuerza a partir de 1998 y se realiza una proyección donde ingresan los nuevos miembros de la Fuerza Pública hasta el 2006.
En el caso del fortalecimiento del pie de fuerza de la Policía Nacional, la incorporación de 10.000 carabineros busca permitir el regreso de la presencia policial a los municipios que no cuentan con este servicio.
Las tendencias proyectadas dentro del Plan de Fortalecimiento de la Seguridad Rural son las siguientes:
Este programa también exige mayores niveles de cobertura en infraestructura física y de transporte, en cuadros de mando e instructores y en dotación.
Sin embargo, tanto en el caso de la Policía como en el de las Fuerzas Militares, es posible pensar en optimizar aún más el gasto orientado al incremento en el pie de fuerza haciendo un mejor uso de los recursos de cooperación que se obtienen actualmente y que se espera seguir recibiendo, especialmente de parte del Gobierno de los Estados Unidos. La interrelación de la programación de estos recursos con las políticas hacia las que se opte en el marco de un presupuesto plurianual puede ofrecer mejores alternativas de secuenciación de los reemplazos y las incorporaciones de personal.
3.2 Mejoramiento de los medios primarios de combate
El complemento necesario de un programa de fortalecimiento del pié de fuerza pública es la dotación adecuada de medios de combate básicos: fusiles, munición y otros elementos. En este sentido, se debe acelerar el proceso de modernización y homologación del armamento individual que se viene adelantando, reemplazando fusiles obsoletos y actualizando el calibre de la munición para cumplir con las normas internacionales. Esto implica utilizar al máximo la capacidad de producción de fusiles Galil calibre 5.56 de la Industria Militar Colombiana.
Complementariamente, se requiere fortalecer la dotación de munición de combate, conduciendo estratégicamente a las unidades operativas más importantes hacia un nivel no inferior a dos cargas básicas. Las cargas básicas corresponden a la cantidad total de munición que debe existir por soldado/policía y tipo de arma:
La primera carga básica es la munición requerida para uso individual, incluyendo el almacenamiento en los bagajes de una Unidad Táctica.
La segunda carga básica constituye el stock de munición en Unidades Operativas Menores.
La tercera carga básica es la munición existente en los depósitos de las Fuerzas.
Al pasar de dotaciones de armamento que utilizan calibre 7.62 hacia las que utilizan 5.56, se mejora el nivel neto de cargas básicas por soldado o policía, pues este puede llevar más cartuchos como primera carga básica, incrementando la movilidad del stock. Esto, sin embargo, implica una recomposición de las estructuras de costos de las cargas. En la actualidad, el costo aproximado de la primera carga básica calibre 5.56 es de $90.000 para el stock individual de campaña y de $180.000 para el que permanece en la unidad táctica. El costo de la segunda y tercera cargas básicas se ubica cerca de los $270.000. A ello hay que sumar el costo de cada fusil Galil calibre 5.56, que hoy representa entre $1.300.000 y $1.600.000.
3.3 Plan de recuperación de las aeronaves
Si bien el número de aeronaves por kilómetro cuadrado y por habitante que posee en la actualidad la Fuerza Pública es bajo comparado con el de otros países, como El Salvador en la fase culminante de su conflicto interno, es difícil pensar que los niveles de gasto admisibles por el gobierno en el futuro cercano puedan incrementarlo significativamente. En este sentido, se hace necesario pensar en la profundización de los programas orientados a mejorar y sostener los niveles de alistamiento.
El nivel de alistamiento debe ubicarse alrededor del 70-75% para enfrentar con éxito el conflicto. Elevar estos niveles porcentuales y sostenerlos requiere decisiones de política en tres órdenes complementarios:
- Se debe hacer un esfuerzo por actualizar y asegurar el pago de las partidas presupuestales destinadas a cubrir gastos de mantenimiento, repuestos, infraestructura aérea, combustible y entrenamiento de personal de vuelo y técnico. El Ministerio de Defensa debe hacer exigible una política según la cual incrementos coyunturales en el presupuesto de alistamiento de las aeronaves de las diversas fuerzas no se consuman en elevarlo a niveles insostenibles en el mediano y largo plazo.
- Se deben priorizar las necesidades reales de movilidad aérea y, en consecuencia, de la orientación de gasto hacia la adquisición y renovación de cierto tipo de equipo. En la actual coyuntura, es preciso identificar la programación presupuestal más adecuada para atender las necesidades de movilidad táctica (especialmente helicópteros) e inteligencia (plataformas AC-47, Schweizer, entre otros).
- Se debe priorizar el objetivo de sostener los mayores niveles de alistamiento aeronáutico táctico y de inteligencia dentro de las políticas de offsets implementadas en los procesos de contratación en defensa y seguridad. Esto implica comenzar a exigir mayores niveles de contraprestación en términos de talleres, repuestos, combustible y entrenamiento técnico y de vuelo. También debe pensarse en el mismo sentido durante los procesos de suscripción de acuerdos de cooperación bilateral, como es el caso de los apéndices de implementación del Plan Colombia.
El incremento de los niveles de alistamiento de las aeronaves y mayor número de horas de vuelo busca optimizar los actuales equipos de las Fuerzas Militares.
3.4 Fortalecimiento de la lucha contra el secuestro
Busca mejorar las tecnologías en medios de comunicación, inteligencia y transporte.
3.5 Fortalecimiento de la inteligencia
Los niveles actuales de gasto en inteligencia son bajos con respecto a las necesidades. En este sentido, el fortalecimiento de la capacidad de inteligencia de la Fuerza Pública debe orientarse hacia la protección de la población colombiana, a la prevención de ataques terroristas, y hacia el debilitamiento de las finanzas de los grupos armados. Existen varias líneas de acción que permitirían pensar que cada peso agregado a la financiación de actividades de inteligencia puede producir mayores resultados operacionales:
- En primer lugar, fortalecer la inteligencia técnica mediante la actualización tecnológica de los mecanismos de detección e interceptación de información, de procesamiento y transmisión de datos y de interconexión de centrales.
- En segundo lugar, mediante la implementación de mejores esquemas de cooperación e intercambio de información entre las diversas ramas de la fuerza pública y entre ésta y las demás agencias nacionales e internacionales de inteligencia.
- En tercer lugar, resulta necesario restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita, sea cual fuere el mecanismo a través del cual estén movilizando los recursos dentro del sistema económico. De igual manera es indispensable acelerar los procesos de extinción de dominio sobre los patrimonios ilegítimos, buscando su plena eficacia.
- En cuarto lugar, mediante la dotación de los servicios de inteligencia con los recursos jurídicos y materiales necesarios para que su actividad sea efectiva y para prever, evitar y sancionar actos terroristas y criminales.
- Se requiere ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de Policía judicial y de Defensoría del Pueblo, para garantizar los derechos de los procesados, así como el respeto a los derechos humanos y a las normas del Derecho Internacional Humanitario.
3.6 Promoción de la deserción
El Estado debe auscultar cuáles son las razones, las expectativas y los anhelos que llevan a hombres y mujeres jóvenes a ingresar y a permanecer en las filas de la guerrilla, así como a averiguar cuáles son las causas que motivan a muchos de ellos a decidirse a abandonar esas organizaciones y a retornar a una vida normal. El objetivo sería impedir al máximo que más personas ingresen a la guerrilla y al mismo tiempo hacer viable la salida de quienes sinceramente desean hacerlo. Es decir, disuadir de entrar y facilitar la salida de la guerrilla.
Si el Estado lograra este doble propósito, se estaría debilitando a la guerrilla por medio de una vía no violenta, se estaría evitando la comisión de muchos crímenes ligados a la delincuencia política y se estarían recuperando vidas humanas para una existencia productiva en beneficio de la comunidad.
Entre los sectores rurales donde la guerrilla nutre con más asiduidad sus filas están las zonas donde la economía campesina se ha deteriorado aceleradamente en los últimos años, los campesinos desplazados a otras regiones en busca de ingresos provenientes de las faenas agrícolas en cultivos ilícitos, así como pobladores de pequeños poblados rurales con pocas posibilidades de progreso y prosperidad. En conjunto, podríamos decir que el común denominador de estos sectores sociales es la percepción de una situación sin salida en sus perspectivas de vida, sin oportunidades de reconocimiento y de ascenso social, así como muy escasa o ninguna educación formal y capacitación pragmática en labores del campo.
El Gobierno Nacional podrá fortalecer el programa de reinserción a la vida civil generando un nuevo esquema de manejo en el programa para incentivar la desmovilización de los grupos guerrilleros alzados en armas y esta debe acometer una serie de correcciones y ajustes en cada una de las fases de divulgación, recepción, manutención, definición jurídica y reincorporación.
La difusión del programa debe buscar una mayor penetración entre las filas guerrilleras, utilizando mensajes que incentiven la desmovilización por medio del conocimiento de la situación particular de los distintos frentes guerrilleros, pues no todos viven las mismas circunstancias, ni las mismas dificultades, ni todos presentan los mismos niveles de motivación o desmoralización. De igual manera, habría que pensar en ser más selectivos en la selección de los frentes objeto de este programa, haciendo mayor énfasis en los que presenten mayores dificultades, con el fin de lograr mejorar la relación costo-beneficio, y logrando mayor eficiencia y eficacia en los esfuerzos.
Se debe reducir la dispersión y centralizar más la recepción de los desertores y el inicio del proceso, así como asegurar el conocimiento del programa y sus procedimientos a las personas o entidades donde generalmente acuden en primera instancia los desertores, esto es el Ejército Nacional, Policía Nacional, Alcaldías y Personerías Municipales, Iglesia, entre otros. Estas entidades y personas deben conducir a los desertores inmediatamente a unos centros regionales que concentren la recepción y el inicio de los procesos con unos pocos fiscales designados exclusivamente para tramitar casos de desertores, los cuales deberían contar con bancos de información alimentados por las Fuerzas Militares que hagan mucho más cortos y ágiles los procesos.
Para resolver los problemas de seguridad de los desertores privados de su libertad y resguardar la integridad de sus familias, mientras se les resuelve su situación jurídica se debe proteger su identidad y establecer una serie de casas de paso en esos centros regionales de recepción, donde, con garantías de su custodia permanente, los investigados no estén expuestos a las retaliaciones de sus compañeros de organización, ni a los vejámenes de sus opositores, ni representen un riesgo para la seguridad de las unidades militares. Para realizar esta modalidad de detención domiciliaria sería conveniente realizar una concertación interinstitucional a efectos de identificar la disponibilidad de bienes inmuebles aptos, desde el punto de vista logístico y de seguridad, para ser utilizados como casas de paso de los desertores. A este efecto se deberían coordinar acciones con la Dirección Nacional de Estupefacientes con el fin de auscultar la posibilidad de utilizar bienes incautados al narcotráfico. De igual manera, se debe premiar e incentivar la entrega de armas abriendo la posibilidad legal para otorgar una recompensa por su entrega y otorgando un indulto automático a su porte ilegal.
3.7 Otros programas
Se desarrollarán e implementarán diversos programas que busquen fortalecer los mecanismos de cooperación ciudadana y en especial organizar redes que a través de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y según el caso, cooperen de manera activa para prevención del delito y de los actos terroristas tanto en las zonas urbanas como rurales.
Medidas impositivas
Con base en la declaratoria del Estado de Conmoción Interior a que se refiere el Decreto 1837 de 2002, se expidió el Decreto 1838 del mismo año, con el cual se crea el "Impuesto para preservar la Seguridad Democrática". Con el recaudo que se obtenga de este gravamen, el Gobierno atenderá las erogaciones necesarias para conjurar las causas de perturbación, evitar que se extiendan y garantizar que los motivos que originaron la declaratoria de conmoción interna cesen.
1. Justificación legal
El establecimiento de este nuevo impuesto y la obligación de cancelarlo que tienen los sujetos pasivos ya sea personas naturales o jurídicas, deriva del mandato contenido en el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política, según el cual es deber de los colombianos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y equidad.
Este nuevo impuesto cuenta con una estructura constitucional, pues son fácilmente identificables los elementos del mismo: sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa.
Además, garantiza los principios constitucionales de justicia y equidad que deben predominar la materia tributaria, toda vez que gravará a cada persona según su capacidad contributiva.
Puede afirmarse que la estructura impositiva del impuesto consulta la capacidad contributiva de todos los gobernados, pues toma como base gravable el patrimonio líquido de los declarantes, el cual debe entenderse como la suma de todos los bienes y derechos apreciables en dinero y depurada de conformidad con las normas del Libro Primero del Estatuto Tributario, esto es, grava la acumulación de riqueza. Además, es de naturaleza instantánea, ya que se genera con base en el patrimonio líquido poseído a 31 de agosto de 2002, a una tarifa del 1.2%.
Por regla general el gobierno puede adoptar medidas fiscales durante el tiempo que dure el estado de excepción declarado con el Decreto 1837 y éstas deben tener relación directa y evidente con las causas que se hayan invocado al decretar la conmoción y con el propósito de impedir la extensión de sus efectos, situación que se encuentra plenamente demostrada con la expedición del Decreto 1838 de 2002, teniendo en cuenta la necesidad que tiene el Estado colombiano de contar con recursos para adoptar las acciones necesarias para restablecer el orden público, garantizando los postulados del estado social de derecho y reafirmando los principios tutelares del respeto a los derechos humanos.
2. Fundamentos económicos
Las circunstancias actuales del orden público en el país, requieren por parte del Estado actuaciones inmediatas, que permitan garantizar la seguridad democrática de la Nación. Ello exige recursos adicionales que no estaban contemplados dentro del presupuesto regular de la Nación, por lo que surge la necesidad de obtener nuevas fuentes de financiamiento, que no deterioren el actual panorama fiscal.
En estas circunstancias, surge el "impuesto para preservar la seguridad democrática" basado en el patrimonio líquido de los declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, el cual será sufragado por los contribuyentes por una sola vez.
Entre los argumentos que se tuvieron en cuenta para establecer el patrimonio como base de cálculo de este impuesto se destacan los siguientes:
- Capacidad de pago. Una recomendación general en la teoría de la imposición sugiere que el diseño de cualquier tributo debe guardar una relación directa con la capacidad de pago de los sujetos pasivos. Existe una relación directa entre el patrimonio líquido y la capacidad contributiva de sus propietarios, dado que grava la riqueza neta.
- Cultura de la contribución. Durante los años noventa el ejecutivo nacional acudió en varias oportunidades a financiar el gasto en seguridad recurriendo a la emisión de bonos de deuda pública, que debieron suscribir los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios con exclusiones que variaron en cada situación.
La principal diferencia respecto a la circunstancia actual, es que no se trata de una inversión forzosa, redimible en el tiempo, sino que la situación fiscal del país obliga a la creación de un nuevo tributo de carácter temporal, destinado a financiar los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática.
- Administración. Un impuesto basado en el patrimonio es de sencilla administración, ya que dispone de una base cierta y transparente, que facilita el control. En este sentido, la relación costo beneficio resulta relativamente alta, por cuanto el nivel recaudatorio es importante mientras que el gasto que ocasiona su administración es marginalmente pequeño.
- Simplicidad. Es un impuesto que no requiere de un proceso elaborado para su liquidación, pues su información mínima es la misma que se registra dentro de la sección de patrimonio en las declaraciones del impuesto de renta y complementarios.
- Progresividad. Una de las justificaciones para la creación de un tributo sobre los activos es la posibilidad que tiene de acrecentar el grado de progresividad que posee la tributación sobre la renta. Para este nuevo impuesto en la práctica existen dos tarifas impositivas: 1.2% para los declarantes y, cero para los no declarantes, donde se supone que están todos aquellos contribuyentes con ingresos relativamente bajos o que están sujetos a retención en la fuente pero a tarifas relativamente reducidas. Adicionalmente, debido a que existe una concentración de la riqueza mayor a la del ingreso, el impuesto sobre el patrimonio, permite aumentar la progresividad del sistema fiscal y el impuesto global resulta más elevado para aquellas personas de rentas y patrimonios más altos.
Como se observa en el cuadro, existe una marcada concentración de los patrimonios entre los declarantes del impuesto sobre la renta y posibles sufragantes del impuesto para preservar la seguridad democrática. Es de destacar que el 44% de los declarantes poseen apenas el 3.2% del patrimonio líquido, mientras que el 0.8% poseen el 58% del patrimonio líquido total.
- Tarifa. La tarifa asignada fue el 1.2%. Para la determinación de la tarifa de este tributo fue necesario tener en cuenta tanto las necesidades de ingresos adicionales para preservar la seguridad democrática (alrededor de dos billones de pesos), como una tasa que no resultara demasiado gravosa para aquellos contribuyentes que obtuvieran pérdida líquida durante el período de vigencia. Adicionalmente, y dado que la base gravable también era condición, la tarifa se constituye, en cierta forma, en un resultado.
Es de señalar que existen algunos referentes históricos en el caso colombiano, como fueron los "bonos de solidaridad para paz", creados mediante la Ley 487 de 1998, según la cual la base de la liquidación era el patrimonio líquido y la tarifa correspondía a 0.6%, pero deberían ser suscritos durante dos vigencias consecutivas. Adicionalmente, al revisar la experiencia de algunos países iberoamericanos se encontró que la tarifa aplicada para el impuesto de patrimonio oscila entre 1 y 2%. Recientemente, el Fondo Monetario Internacional recomendó la creación de un impuesto semejante en el Perú; en este caso, la tarifa señalada fue del 1% sobre los activos netos de las empresas.
- Base Gravable. El "impuesto para preservar la seguridad democrática" recae sobre el patrimonio líquido que posean los declarantes del impuesto de renta y complementarios a 31 de agosto de 2002, descontando el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, y tratándose de personas naturales, adicionalmente se descuentan los aportes obligatorios a los fondos de pensiones. A la base anteriormente descrita, se le aplica la tarifa del 1.2%.
En este caso se trata de un impuesto directo de base amplia, en el sentido que debe ser sufragado por todas las personas que reúnan las condiciones para ser declarantes del impuesto y que tengan patrimonio líquido. Este tributo se diferencia del impuesto sobre la renta, en que en este último existen tratamientos tributarios preferenciales que se otorgan a sectores económicos determinados, a regiones que han sufrido catástrofes naturales o que por su ubicación geográfica se hacen acreedores a tratos especiales, pero que de todas maneras socavan y distorsionan la base del impuesto.
3. Recaudo esperado
Se estima que por este nuevo impuesto, se recaudará una suma cercana a dos billones de pesos, lo que representa 1.0% del PIB, recursos que deben ser cancelados por alrededor de 398 mil contribuyentes, de los cuales 93 mil corresponden a sociedades, y 305 mil, a personas naturales.
Sectorialmente, el 21% del nuevo impuesto recae sobre los contribuyentes clasificados en "otros servicios", con un aporte de $411.583 millones; 16% recae sobre el sector manufacturero, con $314.228 millones; 12.6% sobre las empresas de electricidad, gas y vapor, con $246.185 millones.
Por su parte, los servicios financieros con un valor de $239.652 millones aportan el 12.2%; el comercio con un valor de $219.383 millones aporta el 11.2%; y los demás sectores aportan el restante 27%.
Por tipo de contribuyente, las grandes empresas aportan el 43.5% del nuevo impuesto, $947.019 millones, las demás personas jurídicas aportan el 26.5%, $577.103 millones, y las personas naturales, aportan el 30.1%, $655.090.
Debemos terminar dejando constancia de nuestro más fervoroso optimismo por el destino de Colombia. El Gobierno Nacional ha recibido demostraciones conmovedoras de respaldo popular a estas medidas excepcionales. Nuestros compatriotas saben de mucho tiempo atrás que están amenazados por poderosas y oscuras fuerzas criminales. Pero tienen viva la fe en su capacidad de recuperación a través de la unidad de todos cuantos aman la Patria y aspiran a una vida libre y plena, lo mismo que en la capacidad de este Gobierno para interpretar esas ilusiones, congregar esas voluntades y alcanzar esos propósitos.
Colombia es más grande que los peligros que la rodean y mucho más grande y poderosa que un puñado de delincuentes, organizados alrededor del más oprobioso de los negocios del mundo que quieren doblegarla. Tenemos la certeza de que la unión y la armonía entre las ramas del poder público se impondrán sobre toda consideración y marcará la ruta de la unidad nacional hacia los altos destinos que la esperan. Venceremos el terror y en su lugar sentaremos las bases de una patria próspera, de una comunidad pujante, de una sociedad respetable, compuesta por hombres y mujeres libres que puedan ser muy pronto, como en el verso inmortal del poeta, los arquitectos de su propio destino. El crimen y el terror no valdrán más que todos nosotros.
Acepten los sentimientos de nuestra consideración más distinguida.
Álvaro Uribe Vélez
Presidente de la República de Colombia.
Fernando Londoño Hoyos
Ministro del Interior
Roberto Junquito Bonnet
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Martha Lucía Ramírez de Rincón
Ministra de Defensa Nacional
Este documento ha sido publicado el 24sep02 por el Equipo Nizkor y Derechos Human Rights